Protektoratet – en blindgate?

Ti år etter Dayton-avtalen innledes forhandlingene med de tidligere jugoslaviske republikkene på Vest-Balkan om medlemskap i EU eller status som kandidatland. Bakenfor alle applauderende erklæringer, er det liten tvil om at protektoratene på Balkan har vært en blindgate. Erfaringene reiser spørsmål om diskriminering av minoriteter, men også om statenes sosiale rolle i byggingen av det europeiske fellesskap.

Storspillet mellom EU og statene i den tidligere Jugoslaviske føderasjonen har startet. Ikke uten vanskeligheter. Medlemskapsforhandlinger med Kroatia ble først blokkert, etter at sjefsanklager Carla Del Ponte kritiserte landet for manglende samarbeidsvilje overfor FNs krigsforbryterdomstol for det tidligere Jugoslavia i Haag (ICTY). Anklagene ble imidlertid frafalt 5. oktober 2005, for å sikre en start på medlemskapsforhandlinger med… Tyrkia. Makedonia har også fått status som «kandidatland».

Brussel er i ferd med å utarbeide en stabiliserings- og assosieringsavtale (SAA) med Serbia-Montenegro, som vil gi forbundsrepublikken status som «potensiell kandidat». Frem til begynnelsen av oktober ble Bosnia-Hercegovina nektet en slik «status» på grunn av «ikke-konformiteten» til politiet i Republika Srpska. Man gikk deretter bort fra dette «argumentet» for å få Republika Srpska til å akseptere en reforhandling av grunnloven som stammer fra det ti år gamle Dayton-kompromisset.
Men hva er det som egentlig står på spill bak alt dette oppstyret? Forskeren Jacques Rupnik konstanterer: «Det paradoksale i situasjonen på det postjugoslaviske Balkan, er at nettopp de landene som har størst behov for europeisk integrasjon for å håndtere sin multietniske befolkningssammensetning, er minst klare for dette.» Han tilføyer: «hovedårsaken til dette er at det dreier seg om stater som er i oppløsning og som ikke lenger er i stand til å demme opp for den organiserte kriminaliteten som foregår på deler av deres territorium og destabiliseringen av nabolandene.»1
I praksis har alle de tidligere jugoslaviske republikkene – med unntak av Slovenia og Kroatia – i dag status som (mer eller mindre offisielle) protektorater, styrt av grunnlovslignende tekster som plasserer dem under stormaktenes kontroll.2 Da det ble reist tvil om organiseringen av offentlig eiendom og selvstyre i den jugoslaviske føderasjonen, havnet spørsmålet om staten i sentrum, paradoksalt nok for liberalerne: hvilken stat, og så hvilket territorium, skulle innkassere fortjenesten fra utenrikshandelen? Det viktigste spørsmålet var imidlertid hvordan man skulle skaffe seg oppslutning i befolkninger som var opptatt av sine sosiale rettigheter?
De ikke-nasjonalistiske, liberale strømningene som støttet den siste jugoslaviske statsministeren Ante Markovic i 1989, ønsket at omleggingen av det gamle systemet i retning markedsøkonomi og privatisering, skulle gjennomføres på føderalt nivå. Det internasjonale pengefondet (IMF) og vestmaktene, som ikke ønsket en oppløsning av den jugoslaviske føderasjonen, støttet dette synet frem til 1991 – bortsett fra Tyskland og Vatikanet. Men makthaverne i de dominerende republikkene Slovenia, Kroatia og på en annen måte Serbia, var interessert i en oppstykking av føderasjonen: De ville konsolidere sine stater før privatiseringene ble gjennomført, slik at de kunne sikre seg at fortjenesten gikk til dem.
Slovenia forberedte innføringen av en egen myntenhet allerede før republikken forlot det synkende skipet i 1991. I motsetning til de andre republikkene hadde ikke Slovenia sterke nasjonale minoriteter, men det er ikke den eneste grunnen til fremgangen i landet. Av alle land som har kalt seg sosialistiske, var Slovenia det landet som i minst grad gjennomførte den nyliberalistiske oppskriften på 90-tallet.
Den politiske og sosiale motstanden mot privatisering var proporsjonal med fremskrittene i denne republikken under det gamle systemet: høy levestandard, en arbeidsløshet på 2 prosent (mot 20 prosent i Kosovo, for eksempel). Og den slovenske staten forsøkte p unngå å kutte lønninger og redusere kapitalskatten for å trekke til seg utenlandske investorer i løpet av 90-tallet, på tross av press fra EU-kommisjonen.
Alle de andre republikkene var, i likhet med Jugoslavia som helhet, multietniske. De var også mer tilbakeliggende økonomisk enn Slovenia. Det byråkratiske systemet førte til sløseri og nørte opp under en «enhver er seg selv nok»-innstilling, som skapte store sosiale ulikheter. Føderasjonen var preget av lammelse og nærmet seg bristepunktet. Alle etniske minoriteter ble utsatt for en statlig politikk som var tvunget igjennom av den dominerende «nasjonen» lokalt – som ønsket å konsolidere, og om mulig utvide, «sitt» territorium3 og å skaffe seg legitimitet på nasjonalistisk basis. Dette på bekostning av beskyttende solidaritet folkegruppene imellom.
På begynnelsen av 90-tallet kom en tilbakegang når det gjaldt de etniske minoritetenes status med grunnlovsendringer i Serbia, Kroatia og Makedonia. Det var også derfor disse folkegruppene boikottet disse grunnlovsendringene.
Da uavhengighetserklæringene kom, forsøkte stormaktene å hindre ilden i å spre seg på Balkan ved å ta utgangspunkt i ett eneste kriterium (som ble fremstilt som «prinsipp»): at republikkenes grenser for enhver pris skulle opprettholdes etter at oppløsningen av den jugoslaviske føderasjonen ble akseptert som en nødvendig forutsetning for retten til selvstyre.
Etter initiativ fra Det europeiske fellesskap, ble det opprettet en kommisjon ledet av juristen Robert Badinter. Kommisjonen anbefalte anerkjennelse av Slovenia og Makedonia som uavhengige stater, men mante til forsiktighet med hensyn til konfliktene som var under oppseiling i Kroatia og Bosnia-Hercegovina. Visselig innbefattet ikke folkeretten noen «modell» som passet til de problemstillingene som ble reist på Balkan. En samling av alle de berørte folkegruppene burde ha stått i fokus for å sikre en systematisk og likeverdig behandling av de nasjonale spørsmålene. Så skjedde ikke.
Dermed ble Bosnia drevet til å holde en folkeavstemning om uavhengighet, i håp om at dette ville forhindre en krig. Men de fleste serbere boikottet avstemningen. Det gjorde imidlertid ikke kroatene, i og med at Zagreb hadde valgt å ikke erklære offentlig sin intensjon om å etablere en egen stat: Herceg-Bosna, en parallell til Republika Srpska. De europeiske maktene, i likhet med USA, lukket øynene da Kroatia reduserte den serbiske befolkningen i landet til under fem prosent i løpet av sommeren 1995.
Både de europeiske landene og USA iverksatte fra sak til sak realpolitikkens – variable – «prinsipper»: Det gjaldt å «demme opp for» eksplosjoner (gjennom «fredsplaner» der man unngikk å engasjere seg i konfliktene) og å støtte seg på de sterke statene i regionen (som i forbindelse med Dayton-avtalen), samtidig som man fremmet de gjeldende geostrategiske målsettingene. Man spilte altså rollen som brannslokker og pyroman på en og samme tid.
Da Tyskland bestemte seg for å anerkjenne Kroatia og Slovenias uavhengighet, opptrådte Den europeiske union som en stormakt på jakt etter en «felles utenrikspolitikk»: I januar 1992 sluttet EU seg til Tysklands linje. USA holdt seg foreløpig på sidelinjen, og gledet seg over EUs og FNs vanskelige situasjon. Senere utnyttet USA krisen i Bosnia, og deretter i Kosovo, for å sikre en omdefinering av NATOs operative rolle etter Warszawa-paktens oppløsning (1991), men uten å engasjere seg på bakken i disse konfliktene. Beskyttelse av sivilbefolkningen og respekt for folkenes rettigheter sto ikke øverst på dagsorden.
Under Rambouillet-forhandlingene i februar 1999 støttet Beograd de europeiske planene om autonomi for Kosovo, planer som ble forkastet av de albanske uavhengighetsforkjemperne. Til gjengjeld ville ikke serberne godta NATO-soldater i Kosovo, noe albanerne ønsket.4 I stedet for å innse nederlaget til den første fasen i «rundebordskonferansen», som ikke skapte noe virkelig møte mellom albanere og serbere, satte de europeiske regjeringene sin lit til den «tøffe» linjen til USAs utenriksminister Madeleine Albright, som i sin tur lente seg på Den kosovoalbanske frigjøringshæren (UCK).
Etter tre måneder med krig, ble det innført våpenhvile gjennom Sikkerhetsrådets resolusjon 1244. Men i likhet med Dayton-avtalen inneholdt denne resolusjonen motsetninger som fortsatt ikke er løst: NATO beholdt sin enhet (riktignok en skjør enhet, noe den neste etappen – Irak-krigen – skulle vise): USA fikk etablere en militærbase i Bondsteel i Kosovo (som i dag fordømmes som det lokale Guantanamo); men Kosovo oppnådde ingen form for uavhengighet – det ble både satt under protektorat og definert som en jugoslavisk provins.
Seks år senere oppnådde Washington det Slobodan Milosovic sa nei til: utenriksminister i Serbia og Montenegro, Vuc Draskovic, undertegnet 18. juli 2005 en avtale som åpner landet for NATO-styrker «helt til alle fredsbevarende operasjoner er fullbyrdet i Balkan-regionen, med mindre partene bestemmer noe annet».5 Beograd kan imidlertid – i motsetning til albanerne i Kosovo – frem til dags dato vise til en resolusjon som plasserer Kosovo innenfor rammene av Forbundsrepublikken Serbia og Montenegro.
Det var nettopp for å opprettholde disse grensene – gjennom å «redde» resolusjon 1244 – at Javier Solana, som tok av seg NATO-hatten og iførte seg EUs, sørget for at Montenegro forble en del av det Jugoslavia som ble styrt av Vojislav Kostunica etter Milosevics fall i desember 2000. Dette vaklevorne kompromisset for å – provisorisk – opprettholde staten Serbia-Montenegro der Beograd igjen kunne proklamerte Kosovo som en «serbisk provins», var ingen løsning: Denne statusen er mer enn noen sinne uakseptabel for albanerne – selv om dette ikke gir dem rett til å legge beslag på provinsen til fortrengsel for ikke-albanere.
I praksis har protektoratets militære og sivile institusjoner kjørt seg fast i Kosovo, som i Bosnia, fordi de ikke har lagt til rette for en multietnisk «sameksistens» og dermed en ansvarliggjøring av folkegruppene. Av frykt for en dominoeffekt har Vesten utvidet protektoratsystemet, og praktisert en inkonsekvent tilnærming til spørsmålet om rettigheter.
Dermed er Makedonia den eneste staten som gir albanerne mulighet til å stanse tiltak de opplever som en trussel, gjennom prinsippet om dobbelt flertall.6 Dette ble innført i forbindelse med endringen av grunnloven fra 1991 i etterkant av Ohrid-avtalen som ble inngått i 2001.7
Prinsippet om dobbelt flertall innbærer et flertall både på landsbasis og blant folkegruppene, uavhengig av antall og utbredelse. Økt representasjon av albanere i institusjoner som politiet, blandingsstyre i lokal administrasjon og fremming av albansk språk, spesielt på universitetet i Tetovo, har bidratt til å skape et fredeligere klima.
Men folk har fremdeles problemer med å få seg jobb, både på det ene og det andre språket. I likhet med alle samfunn som utsattes for nyliberal politikk, preges Makedonia av en stadig dypere sosial krise og et stort sprik mellom befolkningsgrupper og deres politiske representasjon. Dette er Ohrid-avtalens svakhet, til tross for alle fremskritt den medførte. På dette punktet er Makedonia ikke noe unntak fra den generelle regelen.
En alternativ vei som er blitt foreslått tidligere, og som fortsatt er aktuell, består i å styrke forbundsmessige eller føderale bånd mellom naboland, og å relativisere grensene gjennom å øke sosiale og nasjonale rettigheter innad i hver stat.8 En europeisk tilrettelegging basert på disse prinsippene kunne ha bidratt til en slik utvikling. Men dagens europeiske union, som strammer inn budsjettene sine samtidig som den forbereder ytterligere utvidelser, er derimot eksplosiv.

<h5>Oversatt av G.E.

1 Jf. «L’Europe centrale et les Balkans à la recherche d’un substitut d’empire» (Mellom-Europa og Balkan på jakt etter en erstatning for imperiet), i Entre Kant et Kosovo, Etudes offertes à Pierre Hassner (Mellom Kant og Kosovo, arbeider tilegnet Pierre Hassner), redigert av Anne-Marue Le Gloannec og Aleksander Smolar, Presses de Sciences Po, Paris, 2003.
2 Bare Kosovo er et offisielt protektorat. Men tekster og avtaler av konstitusjonell karakter, som er utarbeidet og gjennomført under direkte kontroll fra vestlige stater, gjelder både i Bosnia (Dayton-avtalen, 1995), Makedonia (Ohrid-avtalen, 2001), Serbia og Montenegro (Det konstitusjonelle charter fra 2003). Utenlandske styrker er til stede på alle disse territoriene og blir stadig mer Europa-dominerte.
3 jf. Yann Richard og André-Louis Sanguin, L’Europe de l’Est quinze ans après la chute du Mur – des pays baltes à l’ex-Yougoslavie (Øst-Europa femten år etter murens fall – fra de baltiske landene til det tidligere Jugoslavia), s. 239-325.
4 Jf. Kosovo: établir les faits, Joël Hubrecht, Edition Esprit, Paris, 2001.
5 Jf. Balkan Info, nr. 102, Paris, september 2005, s.10.
6 Dette systemet er et resultat av at man fjernet henvisningen til slavo-makedoniere som det eneste opprinnelige folket i landet.
7 Ohrid-avtalen: Rammeavtale som skulle bringe fred i Makedonia ved å bedre den albanske minoritetens stilling. Etablerte NATO-styrken Task Force Harvest (TFH).
8 Om dette tema, se spesialutgave av tidsskriftet Revolutionary History, «The Balkan socialist tradition», vol. 8 nr. 3, 2004, av Andreja Zivkovic og Dragan Plavsic, Porcopine Press, London.

</h5>