FN – umulig å reformere? – Le Monde diplomatique

Kravet om reform av FN har ulmet lenge.¹ FN-byråkratiet, som er kraftig utvidet i årenes løp, beskyldes for ineffektivitet. Sikkerhetsrådet, hovedorganet for fredsbevaring, som domineres av seierherrene fra andre verdenskrig, har forsømt sin oppgave ved å la konfliktene florere og gripe inn på vilkårlig vis. «Fredsutbyttet» som ble bebudet da den kalde krigen tok slutt, var en illusjon - våpenhandelen har fått et oppsving ettersom stormaktene har valgt å militarisere sine økonomier. FNs fredsbevarende operasjoner har utviklet seg eksponentielt² og har ofte endt med heidundrende fiasko.³ Og George W. Bushs unilaterale avgjørelse om å invadere Irak – en operasjon som veltet Saddam Husseins diktatur for så å føre landet inn i vold og kaos – bekreftet FNs maktesløshet.

Spørsmålet om reform av FN ble igjen aktuelt da «FNs høynivåpanel for trusler, utfordringer og endringer»⁴ fremla sin rapport for FNs generalsekretær i desember 2004, og med Kofi Annans rapport In larger freedom, publisert 21. mars 2005.⁵ Her finner man en analyse av «utfordringer i en verden i endring»: mellomstatlige konflikter, interne konflikter, fattigdom, infeksjonssykdommer og miljøødeleggelser, spredning av atomvåpen og radiologiske, kjemiske og biologiske våpen, samt terrorisme og organisert kriminalitet. Hovedvekten er lagt på forebygging, og målsetningen om fredsbevaring blir dermed knyttet til forutsetningene for fred.
Generalsekretærens rapport gjentar flere svært konkrete forslag fra høynivåpanelet, blant annet når det gjelder våpenregulering (merking og lokalisering av lette våpen, oversikt over beholdninger) og definisjonen av terrorisme («enhver handling […] som utføres med overlegg for å volde død eller alvorlig skade på sivile eller ikke-stridende, i den hensikt å skape frykt i en befolkning eller tvinge en regjering eller en internasjonal organisasjon til å utføre eller avstå fra en handling.»)
Når det gjelder fred, er generalsekretæren bevisst på faren for tilbakefall i et land som nettopp har opplevd en konflikt, og foreslår å opprette en kommisjon for konsolidering av fred. Videre insisterer han på at alle FNs medlemsstater undertegner og ratifiserer en rekke traktater som omhandler beskyttelse av sivile, ulike aspekter ved nedrustning og fremfor alt Roma-statuttene som fastsetter rammene for den nye internasjonale straffedomstolen (ICC). Men blir ikke dette maktesløse oppfordringer når folkeretten, som fortsatt utgjør hovedrammen for alle reformer, gir suverene stater full frihet til selv å bestemme hva de vil forplikte seg til? Og hvilken innvirkning vil generalsekretærens formaninger ha på maktberusede stater som de siste årene til fulle har vist at de hever seg over alle regler?
Alle betraktningene om hva slags klima de sentrale mekanismene for fredsbevaring skal fungere i, er utvilsomt viktige. Men de kan ikke skjule de begrensningene som ligger i forslagene knyttet til det sentrale spørsmålet: nemlig institusjonell reform av FN-systemet. Generalsekretæren unngår å gå til roten av problemet. Kategorien faste medlemmer i sikkerhetsrådet blir for eksempel ikke rokket ved, til tross for at de fem faste medlemmene har tært kraftig på sin legitimitet siden de gikk seirende ut av andre verdenskrig.
Så til tross for en lovende overskrift som «Demokratisering av sikkerhetsrådet» (i seg selv en innrømmelse av at rådets sammensetning bryter med det erklærte prinsippet om likeverdighet mellom medlemsstatene), skimter man fortsatt ingen virkelig demokratisering av forholdet mellom verdens folk. Faste medlemmer med vetorett forblir maktposisjoner som ikke rettferdiggjøres på noen annen måte (se undersak/tabell). Det til tross for at måten de faste medlemmene har brukt sin makt på, i seg selv med all tydelighet viser at det må bli en ende på dette systemet. Disse statenes straffrihet, deres konsolidering av egen maktposisjon, samt militariseringen de har ført verden inn, taler klart og tydelig for at deres privilegier revurderes.
Tyskland, Japan, Brasil og India har meldt seg som kandidater til den privilegerte posisjonen som faste medlemmer, og en rekke andre står i kø. Generalsekretæren tar i sin rapport til etterretning at høynivåpanelet ikke klarte å enes om ett forslag til utvidelse av sikkerhetsrådet, og fremlegger to alternativ: Det ene går ut på å gi flere land status som faste medlemmer, men uten vetorett. Dette innebærer at dagens fem faste medlemmer beholder sin maktposisjon. Det andre alternativet er å opprettholde dagens antall faste medlemmer, samtidig som man innfører kategorien «halvpermanente medlemmer». Disse velges for en fireårsperiode, mens de ikke-permanente medlemmene fortsatt velges for to år om gangen.
Disse forslagene utfordrer på ingen måte tanken om permanent makt, som ignorerer det faktum at makt per definisjon er flyktig. De nye statene som får bli med i denne klubben fordi de er mektige nå, vil få selskap av andre, mektigere stater i fremtiden. Det aller viktigste er imidlertid å gå bort fra makt som kriterium for utnevnelse til ansvarsposisjoner. Gjennom hele demokratiets historie har man kjempet imot at de rikeste og sterkeste skal få legge beslag på makten. De foreslåtte justeringene innebærer at sikkerhetsrådet fortsatt vil være et aristokratisk organ som bryter med demokratiets essens, og tittelen «demokratisering av sikkerhetsrådet» holder derfor slett ikke hva den lover.
Forslagene til reform av generalforsamlingen er også svært tynne. Det er vanskelig å si om den foreslåtte opprettelsen av et Menneskerettighetsråd i stedet for dagens Menneskerettighetskommisjon vil innebære en forbedring, ettersom dette nye organets funksjon og myndighet ikke presiseres. På dette feltet kunne én eneste reform gitt menneskerettighetene den gjennomslagskraften som så mange ofre for overgrep venter på: etableringen av en internasjonal menneskerettighetsdomstol, der rettighetene som slås fast av internasjonale konvensjoner kan prøves for retten, og der det finnes en individuell ankemulighet under visse betingelser.
Europa har allerede en slik instans, Den europeiske menneskerettighetsdomstolen, som har hatt sete i Strasbourg siden 1959. Dette gir europeerne et enormt fortrinn i forhold til de andre kontinentenes befolkning. Det haster å overkomme dette skillet, og det foreslåtte menneskerettighetsrådet er ikke tilstrekkelig.
Generalsekretærens rapport inneholder en seriøs analyse av årsakene til global usikkerhet, men sikkerhetsspørsmålet blir likevel ikke knyttet til hvordan det internasjonale fellesskapet skal definere sine fellesgoder. Dette er imidlertid den viktigste utfordringen i vår tid. Og de foreslåtte tiltakene hemmes av to faktorer: det fortsatte hegemoniet til de statene som la beslag på makten etter 1945, og ultraliberalismens fremvekst som universell samfunnsmodell etter kommunismens fall. Dette taper vi alle på.
Skal man i det hele tatt drømme om et annet institusjonelt verdenssystem, er det helt nødvendig å spørre seg hva slags verden vi lever i og i hvilken retning vi ønsker å gå. Hovedtanken bak opprettelsen av FN i 1945 var kollektiv sikkerhet, men truslene man da sto overfor var mellomstatlige – militære styrker mot militære styrker. Truslene er av en helt annet natur i dag, noe FNs øverste leder også påpeker: spredning av klassiske våpen og atomvåpen, terrorisme og folkemord utført med macheter. Dette er voldshandlinger som strekker seg utover statsgrenser.
Hva er så årsakene? Sult, kolossale ulikheter i utviklingsnivå, ulik grad av sårbarhet overfor naturkatastrofer, spesielt klimakatastrofer, stormaktenes oppmuntring av våpensalg og smuglervirksomhet, ideologier med forankring i rasisme og diskriminering (nynazistiske grupper i en rekke europeiske land og Russland, sionisme som diskriminerer arabere i Israel og undergraver mulighetene for fred i Palestina, aggressiv islamisme). Den volden og brutaliteten som utøves gjennom globaliseringen, fører til at økende andel av verdens befolkning støtes ut, og dette skaper nye former for vold og utbredelse av terrorisme.
FNs svar på disse utfordringene, selv om det pyntes på gjennom Kofi Annans endringsforslag, fremstår i denne situasjonen som dypt utilstrekkelige. Man ser bort fra hvor komplekst verdenssamfunnet er. FN styrer (svært svakt) forholdet mellom statene. De spente relasjonene som befolkninger etablerer direkte seg imellom, utenfor statenes kontroll, utvikler seg som rene styrkeforhold og på bekostning av erklærte menneskerettigheter. FN viser ingen tegn til å forstå hvor tvingende nødvendig det er å gi vitale goder (vann, energi, kunnskap, medisiner, osv.) en status som beskytter dem og sikrer en rettferdig fordeling av dem. Dette til tross for at FNs utviklingsprogram (UNDP) har slått alarm på dette området.
Hvis FN viser seg å være umulig å reformere fordi stormaktene ikke vil gi fra seg makt og fortsetter å legge beslag på størstedelen av verdens ressurser, da må man snarest skape en ny verdensorganisasjon. De statene som er blitt ofret på globaliseringens alter, vil lett kunne innstille seg på å oppgi FN for å opprette en annen verdensorganisasjon som kan gjennomføre de nødvendige tiltak.
Hvordan kan et slikt prosjekt se ut? En ny Verdensorganisasjon kunne ha hovedsete i Jerusalem, som den franske filosofen Régis Debray har foreslått, eller i Afrika eller Latin-Amerika – som en symbolsk desentralisering fra Vesten. Organisasjonens målsetning vil være å skape et universelt politisk fellesskap – et fellesskap som ikke erstatter nasjonale fellesskap, men utfyller disse, for å svare på utfordringene i et komplekst samfunn der mellomstatlige og mellomindividuelle forhold går over i hverandre. En sentral oppgave for denne verdensorganisasjonen vil være å definere og forsvare folkenes fellesgoder. Med det som utgangspunkt, kan fredsbevaring bli noe annet enn en forsinket og ofte desperat «terapi».
For å møte disse utfordringene, kan man se for seg en institusjonell arkitektur bestående av fire politiske organ: to generalforsamlinger, hvorav den første representerer statene, og den andre svarer på det svært vanskelige spørsmålet om representasjon av befolkninger. Delegatene til denne andre generalforsamlingen bør ikke velges direkte, fordi dette åpner for alle mulige manipulasjoner. En andel forbeholdt ikke-statlige organisasjoner (NGOer) bør også unngås, i den grad disse organisasjonene er selvlegitimerende og svært ulikt fordelt geografisk.
En akseptabel løsning, i alle fall foreløpig, kunne være at representasjonen i den andre generalforsamlingen baseres på nasjonalforsamlingene i de enkelte land. Hvert parlament sender da et antall medlemmer avhengig av befolkningens størrelse, men ut fra en fordelingsnøkkel som hindrer over- og underrepresentasjon. Det betyr at mindre stater bør gå sammen for å få representasjon, og dette vil være gunstig i og med at prinsippet «en stat, en stemme» som opprettholdes for den første generalforsamlingen, er svært fordelaktig for dem. Dette blir da korrigert i den andre generalforsamlingen.
Disse to generalforsamlingene arbeider sammen og i komiteer ut fra en tokammermodell, med politiske spørsmål, men også økonomiske, sosiale, militære og kulturelle spørsmål som har internasjonalt omfang. Vedtakene som fattes vil være bindende for medlemslandene, og det er ikke lenger snakk om noen soft law. FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) legges ned, i likhet med Tilsynsrådet.⁶
I tillegg til disse to forsamlingene opprettes to råd, det ene med ansvar for forebyggende tiltak (ikke militære) for fred, og det andre har ansvar for inngripen i tilfelle det bryter ut krig. Medlemmene i det første rådet (25 i alt) vil være parlamentarikere som kun velges av den andre generalforsamlingen og blant dens medlemmer, de har likeverdig status og velges for en like lang periode. Dette rådet vil ha særskilt ansvar for å iverksette vedtatte tiltak i forbindelse med organiseringen av verdenssamfunnets fellesgoder.
Det andre rådet, som har ansvar for sikkerhet, vil bestå av representanter for 25 stater som velges av de to generalforsamlingene i fellesskap. Også her velges alle medlemmene for en like lang periode og har samme beslutningsmyndighet. Kategorien faste medlemmer og vetorett blir altså fjernet. Man bør likevel finne en måte å hindre at stater som har interesse av krig, får ansvar for fredstiltak. Man kunne innføre en klausul om ikke-valgbarhet til dette rådet for stater som har skyhøye militærbudsjetter sammenlignet med sosiale budsjetter, eller stater som har erklært krig i løpet av de to årene forut for valget.
I tillegg til disse hovedorganene vil det også være en generalsekretær som er ansvarlig overfor de to generalforsamlingene. Den internasjonale domstolens status bør dessuten endres slik at den smelter sammen med Den internasjonale straffedomstolen, og denne doble domstolens kompetanse vil være forpliktende.⁷ En internasjonal menneskerettighetsdomstol kompletterer dette rettssystemet.
Utenfor regjeringskretser foregår det i disse dager en svært fruktbar debatt om organiseringen av det internasjonale samfunn.⁸ Mulighetene som er skissert ovenfor er ment som et utgangspunkt for diskusjon. Men de uttrykker tre påkrevde tiltak: behov for demokratisering (avvikling av privilegier til enkeltstater), behov for myndighet (styrke generalforsamlingenes makt) og behov for rettferdighet (gjennom internasjonale domstoler med forpliktende kompetanse). Disse punktene kan ikke ignoreres så mye lenger.

oversatt av G.E.

1 Det viser blant annet Joachim Mullers 950-siders verk Reforming the United Nations. The quiet Revolution, Kluwer law International, Haag, 2001. < BR > 2 Eksponentiell vekst betyr at ikke bare antallet øker over tid, men også selve økningen. Overs. anm.
3 Maurice Bertrand, L'ONU (FN), La Découverte, Paris, 2004 (5. utgave), s. 92.
4 Panel nedsatt av Kofi Annan bestående av 16 høyt profilerte personer, deriblant Gro Harlem Brundtland. Overs. anm.
5 FN-dokument A/59/2005. Rapporten er tilgjengelig på www.un.org/largerfreedom/
6 Tilsynsrådet ble opprettet i 1945. 11 koloniområder i Afrika og Stillehavsområdet som var styrt av andre, ble definert som tilsynsområder. Rådet hadde som oppgave å overvåke at stater med ansvar for å administrere tilsynsområder, virkelig forberedte dem til selvstyre eller selvstendighet. I 1994 avsluttet sikkerhetsrådet tilsynsavtalen for det siste av tilsynsområdene, stillehavsøyene Palau. Rådet innstilte sine aktiviteter fra 1. november 1994 og er i dag et sovende organ.
7 Den internasjonale domstol i Haag (ICJ) dømmer i konflikter mellom stater. Den internasjonale straffedomstolen (ICC) dømmer under spesielle betingelser individer som er anklaget for visse internasjonale forbrytelser. Se Anne-Cécile Robert «Det internasjonale rettsvesen mellom politikk og jus», norske Le Monde diplomatique, april 2003.
8 Se D. Archibugi og D. Held, Cosmopolitan Democracy. An Agenda for a New World Order, Polity Press, Cambridge, 1995.
(…)