Georgia og EUs felles avmakt

Da Frankrike, som innehar presidentvervet i Europarådet, i august 2008 klarte å stanse fiendtlighetene mellom de russiske og de georgiske styrkene, var det mange observatører som mente at EU hadde spilt en framtredende og helt ny rolle for unio-nen. Imidlertid melder det seg uvilkårlig en tvil: Hvem var det egentlig som grep inn i krisen i Georgia – Frankrike eller EU?

En tilsynelatende ubetydelig detalj gir oss en del av svaret. Da president Nicolas Sarkozy og hans utenriksminister, Bernard Kouchner, reiste til Moskva og deretter til Tbilisi 12. august, hadde de verken med seg EUs høyrepresentant for felles utenriks- og sikkerhetspoli-tikk (FUSP), Javier Solana, eller Europakommisjonens president, José Manuel Barroso. Våpenhvileavtalen franskmennene fikk i stand, er siden blitt kraftig kritisert av flere partnere. Under sin andre reise 8. september stilte Sarkozy og Kouchner opp sammen med Solana og Barroso, men terningen var allerede kastet. Og det var så visst ikke EU som fikk den til å rulle.

Hva ville ha skjedd hvis den russisk-georgiske krigen var brutt ut noen måneder senere, eller noen måneder før? 1. -januar 2009 ble presidentvervet i Unionsrådet overtatt av Tsjekkia, et land med atskillig mindre diplomatisk tyngde enn Frankrike, og et betydelig mer anspent forhold til Russland. Før Frankrike var det Slovenia som representerte EU ute i verden. Det er vanskelig å forestille seg at EUs reaksjon ville ha vært den samme. Er det da tilfeldigheter som styrer unionens utenrikspolitikk og avgjør hvor effektiv den er?

Å FORSTÅ HVILKEN rolle og identitet EU har på den internasjonale scene er faktisk ytterst vanskelig. Den georgiske krisen viste EUs problemer med å føre en egen utenrikspolitikk. Måten det ekstraordinære møtet i Det europeiske råd 1. september forløp på, er adskillig mer avslørende i så måte enn Sarkozys og Kouchners reise til Russland og Georgia like før. 1. september dukket tvetydighetene, for ikke å si forvirringen som preget EUs stillingtagen, opp igjen. På den ene siden viste Brussel tilsynela-tende en svært streng holdning til Moskva. EU fordømte med uvanlig styrke russernes «uforholdsmessig sterke reaksjon» og var uklar når det gjaldt georgiernes ansvar. Den betegnet anerkjennelsen av Ossetia og Abkhasia som uakseptabel og sendte observatører. Dessuten bevilget den Georgia en betydelig økonomisk hjelp til utvikling og gjenoppbygging (880 millioner euro, en enorm sum i forhold til det landområdet det var snakk om, og skadene krigen hadde forårsaket). Og EU skulle gjøre det enklere å få visum og lovte at det helt sikkert ville komme i stand en frihandelsavtale.

Men på den annen side viste unionen seg ivrig etter å strekke ut hånden til Moskva og erklære med «den gjensidige avhengigheten mellom Den europeiske union og Russland [ … ] finnes det ikke noe ønskelig alternativ til et sterkt forhold basert på samar-beid, tillit og dialog». EU avholdt seg altså fra å gå til sanksjoner. Framfor alt avlyste den ikke forhandlingene om samarbeidsavtalen som var begynt i juli måned – den nøyde seg med å utsette dem noen måneder. På sin side avbrøt Moskva ikke sin deltagelse i EUs militæroperasjonen i Tsjad og i Den sentralafrikanske republikk (Eufor Tsjad/RCA). Russerne gjorde seg til og med klar til å forsyne den med nesten en tredjedel av helikoptrene som var nødvendige.
Man unngikk ganske visst det oppsiktsvekkende bruddet som preget det ekstraordinære møtet i Det europeiske råd i 2003 om Irak. Likevel som virker ganske vanskelig å sette sammen og gjenspeiler et komplekst kompromiss mellom svært forskjellige interesser.

Siden krisen i Irak har de grunnleggende uenighetene innad i EU i virkeligheten endret seg lite. Det som har forandret seg, og det er ikke så lite, er medlemslandenes evne til å sameksistere med dem, uten tvil å maskere dem, men ikke desto mindre å komme fram til et kompromiss. Til tross for dette finnes det i 2008 som i 2003 to hovedtendenser. På den ene siden har man fortsatt en akse mellom Storbritannia og landene i Øst-Europa. Disse statene gir til kjenne posisjoner som ligger nær USAs og ofte bremser integrasjonen. På den annen side viser de første medlemslandene og landene på den iberiske halvøy seg som mindre tilbøyelige til å følge Washingtons politikk og søker å styrke utviklingen av EU, særlig med hensyn til sikkerhet og forsvar.

Denne distinksjonen må selvfølgelig nyanseres, særlig i funksjon av politiske skifter i medlemslandene. Under høyre- eller sentrum/høyre-regjeringer, tenderer Frankrike, Italia og Spania til å nærme seg USA, mens Nederland sterkt har nærmet seg Storbri-tannia.1 Men utover disse nyansene synes denne grunnleggende distinksjonen mer og mer å feste seg. Den var tydelig ved begynnelsen av krigen i Irak i 2003, og man fant den igjen i mildere form i Georgia-krisen, da Frankrike, Tyskland og Italia bremset den antirussiske gløden hos sine partnere på den andre siden av Kanalen og i øst.

DE GRUNNLEGGENDE uoverensstemmelsene innfor EU skyldes mangelen på politisk vilje når det gjelder integrasjon. Men de skyldes også strategiske valg som ikke ble gjort i tidligere tider. Hvordan skulle EU kunne ha en effektiv felles utenrikspolitikk i Kaukasus når unionen ikke har noen felles energipolitikk? Med andre ord, når British Petroleum (BP) sammen med det amerikanske selskapet Chevron bygger oljeledningen Baku – Tbilisi – Ceyhan (BTC), som går utenom Russland og krysser Georgia, mens Tyskland bygger en gassrørledning under Østersjøen, som går utenom halve Europa og forbinder landet direkte med Moskva, hvordan kan man da undre seg over at London og Berlin har forskjellig politikk når det gjelder krisen i Georgia? Problemet finnes altså lenger oppe i systemet. At man ikke har hatt mot til å utvikle en energipolitikk som kan skape et fundament av felles interesser, er et element som gjør at EU nødvendigvis har en svak og forvirret utenrikspolitikk.

Atskillig mer enn gjennom institusjonelle reformer er det ved å ta konkrete initiativer, som for eksempel på energisektoren, at EU vil skape grunnlaget for en effektiv og sammenhengende utenrikspolitikk. I dag har EU fortsatt altfor lite myndighet på en del områder. Kontroll med våpenhandel er et av dem. Til tross for at de 27 medlemslandene har vedtatt ikke-bindende regler, er utstedelsen av lisenser for våpensalg fremdeles et nasjonalt myndighetsområde. Dette kan vanskelig forenes med unionens uttalte ambi-sjoner om å bli en aktør man ikke kommer utenom når det gjelder forhindring og styring av konflikter, særlig gjennom sin imponerende politikk for utviklingssamarbeid. Den georgiske krisen er siste vitnesbyrd om dette.
En god stund før krisen i august hadde Europakommisjonen planlagt å bevilge mer enn 120 millioner euro til Georgia for perioden 2007–2010 som en del av sin utviklingshjelp. En betydelig del av dette beløpet skulle gå til framme fred, rettsstaten og menneskerettighe-ter (31,5 millioner euro). Det var til og med avsatt et budsjett for bidra til på fredelig måte å løse Georgias indre konflikter. Denne summen skulle blant annet gjøre det mulig å bekjempe den enorme spredningen av håndvåpen i regionen.

Samtidig viser det seg at de viktigste våpenleverandørene til Georgia, foruten Ukraina, er medlemsland i EU med Tsjekkia og Bulgaria i spissen. På fem år er Georgias militærutgifter blitt 14 ganger større. Det er imidlertid vanskelig å tro at en slik økning kan rettferdiggjøres av landets ambisjoner om å modernisere våpenlagrene sine med tanke på medlemskap i NATO. De georgiske kjøpene dreier seg faktisk først og fremst om foreldet utstyr som gamle sovjetiskproduserte stridsvogner, Sukhoi-kampfly, antitank- og antiluft-raketter og, framfor alt, om flere titusener av håndvåpen. Det dreier seg kort sagt om utstyr som egner seg for en konflikt i nærområdet, som i Ossetia.2

Mens Europakommisjonen gjennom sin samarbeidspolitikk for utvikling betaler millioner av euro for å fremme fred og for å kjempe mot spredningen av håndvåpen i Georgia, oversvømmer EU-medlemmer altså dette landet med krigsmateriell. Hvordan skal man definere unionens rolle i en slik kontekst? Må den betraktes som en organisasjon som gjennom sin utviklingshjelp fremmer stabilitet, eller som en som gjennom sine våpensalg gir næring til instabilitet?
Lisboa-traktaten vil, hvis den en gang blir ratifisert3, ikke gi noe svar på den slags spørsmål. Selv om den endrer Unionens institusjonelle oppbygning, gir den den ikke noen ny myndighet når det gjelder utenriksrelasjoner.

Det kan for øvrig tenkes at Lisboa ikke vil bringe større klarhet over EUs holdninger til store internasjonale saker. Opprettelsen av en fast stilling som president for Det europeiske råd (to og et halvt år som kan fornyes én gang), av en ny stilling som høyre-presentant og utarbeidingen av en utenrikspolitikk for EU burde ganske visst sørge for en bedre koordinering av de forskjellige aktørene innenfor unionen. Presidenten og Den øverste representant vil ikke desto mindre forsatt være ambassadører, representanter for medlemslandene, og ikke «policy makers», det vil si autoriteter som er i stand til å definere politiske retningslinjer. Hva det angår, vil den nye traktaten ikke forandre stort.

Framfor alt vil den ikke endre det konsensusbaserte systemet for forholdet mellom regjeringene, som er grunnlaget for den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken (FUSP) og for EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESFP). Både før og etter Lis-boa vil de vanskelige overenskomstene som skal gi interessekonfliktene mellom medlemsstatene en ny form, fortsette med å skape tvetydige og uklare stillingtagener.
Til gjengjeld vil et presidentverv med en varighet på to og et halvt år neppe kunne gå fram slik Sarkozy gjorde det i Georgia-krisen. I august tillot den franske presidenten seg i en hastesituasjon å intervenere i unionens navn – riktignok uten å ha noe mandat fra denne. Et stabilt presidentverv som det Lisboa-traktaten legger til rette for, vil ikke nyte godt av en slik manøvreringsfrihet. Det vil måtte vente på grønt lys fra de viktigste medlemslandene før det handler. Noen vil se det som en fordel, for EU vil ikke være i stand til å intervenere før det blir gitt uttrykk for konsensus, slik at man unngår at enkelte land handler risikabelt. Andre ser det som et onde, fordi det vil sette på spill den muligheten diplomatiet til visse medlemsland har til å reagere hurtig på EUs vegne.

Paradoksalt nok burde land som tradisjonelt har vært motvillige til utviklingen av EU – slik som Storbritannia og Polen, som har lagt så mange hindringer i veien for forhandlingen og ratifikasjonen av Lisboa-traktaten – være i den første gruppen. En stabil president ville jo ha vært nødt til å ta i betraktning deres synspunkter, og vel å merke helt fra krisen begynte.

Oversatt av E.N.

1 Og ingenting gir grunn til å hevde med sikkerhet at et forent Europa ville mindre tilbøyelig til å følge Washingtons politikk.

2 Luc Mampaey, «Les Pyromanes du Caucase: les complicités du réarmement de la Géorgie», Les Notes d'analyse du GRIP, http:/www.grip.org/bdg/pdf/g0908.pdf (…)