Felles landbrukspolitikk på dødsleiet

Med nesten 500 millioner potensielle forbrukere er EU verdens største landbruks- og matvaremarked. Unionen er sammen med USA den største importøren og eksportøren av landbruksprodukter.¹ Det betyr at det ikke kan fattes noen vedtak i Verdens handelsorganisasjon (WTO) uten samtykke fra EU, som er en sentral pådriver for avregulering av verdenshandelen. Dette viser vedtakene som nylig ble gjort i Rådet for landbruksministere i EU i forbindelse med den såkalte «helsesjekken» av EUs felles landbrukspolitikk (Common Agricultural Policy, CAP), som er opptakten til en mer dyptgående reform som skal komme i 2013. ²

CAP var lenge den eneste felles politikken som ble bestemt i Brussel og finansiert kollektivt over EUs budsjett. Derfor utgjør den en så stor andel av de felles utgiftene (45 prosent i dag). Dette forklarer også at CAP lenge ble betraktet som en grunnmur i det europeiske byggverket, før nyliberalistene kom og kalte den for budsjettsløseri og et hinder for EUs økonomiske konkurransedyktighet.

CAP BLE INNFØRT på Stresa-konferansen i Italia i 1958. Det uttalte målet var å sørge for matvaresikkerheten til Det europeiske fellesskap (EF). For å få dette til måtte man stabilisere prisene på landbruksvarer på et nivå som oppmuntret bøndene til å produsere, samtidig som prisene måtte være overkommelige for forbrukerne. Denne «prisstøtten» inngikk i et system med offentlige innkjøp til en garantert minstepris og oppbygging av lagre, som virket regulerende. Man så bevisst bort fra internasjonale kurser og mente at ustabiliteten på landbruksmarkedene rettferdiggjorde en regulerende intervensjon fra offentlige myndigheter.³

Slik ble det etablert felles markedsorganisasjoner (CMO) for produkt etter produkt. Disse organisasjonene skulle sikre at produkter fra EF ble foretrukket. Det dreide seg om å prioritere den interne produksjonen gjennom toll på importvarer. Tollsatsene ble fortløpende justert i forhold til internasjonale kurser, som da var strukturelt lavere enn de europeiske prisene. Men allerede da var det sprekker i systemet, for eksempel tollfri import av raps, soya og solsikke som hovedsakelig ble brukt til dyrefôr – unntak som ble innført i forbindelse med GATT-avtalen (General Agreement on Tariffs and Trade) på 60-tallet.

CAP viste seg raskt å være veldig effektivt. Takket være prisgarantien utviklet investeringene seg massivt. Avkastningen og arbeidsproduktiviteten eksploderte, dermed kunne man produsere mer med mindre arbeidskraft. Det ble stadig flere overtallige i landbruket, og disse sluttet seg til rekkene av arbeidsløse industriarbeidere. Fra 70-tallet begynte systemet å gå i stå. EF ble selvforsynt med de fleste avlinger som hadde egne felles markedsorganisasjoner, som korn og melk. Overproduksjonen vokste og måtte spres på det internasjonale markedet ved hjelp av kostbare eksportsubsidier.⁴

Samtidig fortsatte flukten fra landsbygda i enda større tempo, og industriarbeidsplassene ble stadig færre. Spesialiseringen av produksjonssystemer ble enda mer intens, og innebar et økende press på miljøet.

Krisen toppet seg på 80-tallet etter en kraftig nedgang i den internasjonale etterspørselen og utvikling av produksjonen i de nyindustrialiserte landene. De globale prisene raste, og fellesutgiftene til eksportsubsidier eksploderte. Storbritannia, som ble med i EF i 1973, kritiserte høylytt overskridelsene i CAP. Daværende statsminister Margaret Thatcher fikk stadig flere både i og utenfor EF med seg på kravet om en dyptgripende reform av den felles landbrukspolitikken i forbindelse med forhandlingsrunden i GATT som ble innledet i 1986 i Uruguay.
Tiden var dermed inne for avreguleringer, for å gjenetablere markedenes frie spill, noe som angivelig alle skulle tjene på. Forbrukere og skattebetalere i industrilandene ville nyte godt av lavere matprisene og skatter, mens landene i sør ville tjene på å eksportere produkter som hadde konkurransefortrinn, og importere basismatvarer som industrilandene kunne selge dem til lav pris.

I 1992 startet en langvarig prosess med å avvikle de felles markedsorganisasjonene innenfor CAP. Bare melk, som siden 1984 hadde hatt et eget kvotesystem, ble spart fram til 2003. Melkekvotene – et redskap for å kontrollere produksjonsvolumet – gjorde det faktisk mulig å redusere støtteutgiftene dramatisk og garantere et lønnsomt prisnivå for produksjonen.⁵

For de andre avlingene kom det reformer på løpende bånd (i 1992, 1999 og 2003) med det formål å få de europeiske prisene til å nærme seg de internasjonale og å få CAP til å samsvare med WTO. De variable tollsatsene ble erstattet av faste satser, som gradvis ble redusert i forbindelse med innføring av friere handel. Som «kompensasjon» fikk bøndene direktesubsidier basert på areal. Etter «frikoplingen» av støtten i 2003 var ikke bøndene lenger forpliktet til å produsere for å motta den. Men støtten var fortsatt knyttet til areal, slik at man fortsatte som før å bruke offentlige midler på å subsidiere kapitalens substitusjon av arbeidskraft, og bidra til kappløpet for økte produksjonsanlegg på bekostning av sysselsettingen.

PARADOKSET VED denne tilsynelatende nyliberalismen, er at det offentlige fortsetter å gi en betydelig direkte landbruksstøtte. Ser man forbi den ideologiske inkonsekvensen i dette, kan man skimte en forklaring på alle disse grepene. Prisstøtten og beskyttelsen av det europeiske markedet handlet om å konsolidere konkurransedyktigheten til landbruket, matvareindustrien og distribusjonssektoren, med vekt på utviklingen av et indre marked som ble større etter hvert som nye medlemsland kom til.

Men da de store aktørene innen foredling og distribusjon hadde bygd opp store nok muskler på det europeiske markedet, ekspanderte de utover unionens grenser. Fra 90-tallet ble deres internasjonale konkurransedyktighet styrket av prisnedgang på landbruksprodukter og tilgang til billige importerte forsyninger. Det logiske resultatet av denne prosessen var at de flyttet sin foredlingsvirksomhet dit de hentet forsyninger, det vil si utenfor unionen. Dette illustreres for eksempel av selskapet Doux, som overførte deler av sin forsyning av kylling og slaktevirksomhet til Brasil.⁶ Europeiske landbruksprodusenter som hadde spilt det internasjonale kortet, oppdaget at de var blitt overflødige.

Denne politikken fører med seg store sosiale og miljømessige problemer, mens liberaliseringen av handelen skaper økt ustabilitet i internasjonale kurser, samt svingninger med en annen målestokk enn produksjonskostnadene. Når kursene er på sitt laveste, kan ikke de mest produktive landbruksanleggene overleve uten innsprøytning av betydelig direktesubsidier. Slik støtte utgjorde over 50 prosent av den gjennomsnittlige landbruksinntekten i Europa på begynnelsen av 2000-tallet.⁷
Men ettersom denne støtten i dag gis uavhengig av priser og produksjonstype, er den en urettmessig inntekt som gis til enkelte kategorier av produsenter når prisene stiger. Europeiske kornprodusenter fortsetter for eksempel å motta massive subsidier samtidig som kornprisene og deres inntekter ble fordoblet i løpet av 2007 og første kvartal av 2008.⁸ Og siden denne støtten fortsatt er knyttet til areal, uten noen øvre grense med hensyn til utnytting eller aktivitet, fortsetter konsentrasjonen av landbruksproduksjonen med uforminsket styrke. I noen nye medlemsland, som Polen og Romania, truer disse støtteordningene en sektor som sysselsetter over en tredjedel av den yrkesaktive befolkningen. Spesielt utsatt er det mindre, familiedrevne og selvforsynte landbruket som spiller en viktig rolle som sosial buffer i en situasjon med høy arbeidsløshet.
CAPs miljøstatus er like sørgelig. EU-kommisjonen har pyntet alle sine reformer med en glasur av miljøkrav og bygdeutvikling, som siden 1999 er framholdt som «den andre bærebjelken i CAP». Denne innpakningen kan imidlertid ikke skjule at det som ligger i bunn, er en liberalisering av markedet for landbruksprodukter – og dertil hørende utvelgelse og spesialisering av de mest konkurransedyktige avlingene. Denne utviklingen skjer på bekostning av de mest uavhengige og de mest økonomiske systemene (som siden 1999 har vært «den andre søylen til» i CAP), som har positiv innvirkning på landskap, biologisk mangfold, jordsmonn- og vannkvalitet.⁹ Denne utviklingen fører til konsentrasjon av produksjonen i de mest konkurransedyktige regionene, og brakklegging i de dårligst stilte regionene. I stedet for landskapsplanlegging kan man snakke om «landskapsnedlegging».

Konsekvensene for de fattigste landene er like katastrofale. De rike landenes dumpingpraksis er blitt normalisert av WTO: Prisfall kompenseres av massiv direkte støtte, slik som «frikoplet støtte» innen CAP, som ifølge WTO ikke er konkurransevridende. Sammen med avviklingen av tollvern (det eneste beskyttelsestiltaket fattige land har til rådighet), ødelegger denne dumpingen mulighetene for selvforsyning i de fattigste landene og øker importavhengigheten dramatisk. Og i alle land fjerner nedbyggingen av systemene for prisstøtte og produktlagre enhver mulighet for mothandlinger i tilfelle markedet strammer seg til. Et eksempel på dette er kornlagrene som siden 1995 gradvis er blitt mindre, og som i 2008 har nådd det laveste nivået på 25 år.

DEN GLOBALE matvarekrisen bør derfor ikke overraske. Det er alltid med utgangspunkt i konjunkturavhengige hendelser at strukturell ubalanse kommer til syne. Den kraftige prisøkningen på matvarer i 2007 forverret en dramatisk, endemisk situasjon: 925 millioner personer lider av underernæring, hvorav 75 millioner kom til bare i 2007, ifølge FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO). Situasjonen skyldes uakseptable globale ulikheter som igjen er konsekvenser av katastrofale økonomiske veivalg. Disse valgene har EU støttet opp om, både i Det internasjonale pengefondet (IMF), i Verdensbanken, i bilaterale forhandlinger med land i Sør og i multilaterale forhandlinger. For å framskynde et kompromiss i WTO gikk EU «foran» ved å reformere CAP allerede i 2003.
Vårt anliggende er på ingen måte å rehabilitere den «historiske» CAP, som både hadde sosiale og miljømessige skadevirkninger. Men dette bør ikke lede til det motsatte, nemlig at man går inn for en avvikling av alle mekanismer for regulering av markedene. Prisene på de fleste landbruksprodukter har gått kraftig ned de siste ukene. Men denne prisutviklingen antyder framfor alt en kronisk ustabilitet på markedene, en ustabilitet som europeiske og internasjonale institusjoner ønsker å gi fritt spillerom. Det er som om den siste prisutviklingen allerede har fortrengt den akutte krisen og sultopptøyene våren 2008 i en rekke land i sør.¹⁰

I april 2008, etter å ha forklart at denne krisen ville føre noe godt med seg på lang sikt, stilte WTOs generaldirektør Pascal Lamy, sine betingelser: «Hvis man vil at den skal gå over, må handelen fungere», selv om «dette på kort sikt ikke er gode nyheter for mange utviklingsland!»¹¹
Kanskje er det på sin plass her å parafrasere John Maynard Keynes’ berømte utsagn: På lang sikt vil de alle være døde innen medisinen til Pascal Lamy begynner å virke. Men det plager visst ikke generaldirektøren i WTO, som setter alt inn på å få i gang forhandlingene om en avslutning av Doha-runden¹² og en historisk liberalisering av handelen med landbruksvarer. Etter et forsøk i juli, der India avviste avtalebetingelsene for å beskytte sine egne bønder, innkalte Lamy til et ministermøte i midten av desember. Han kan regne med støtte fra Peter Mandelson, hans etterfølger som EUs handelskommissær, i forsøket på å hale i land en WTO-avtale før George W. Bushs presidentperiode er over.
EU-institusjonene velger å se bort fra de mange advarslene som har kommet fra organisasjoner, forskere og et økende antall politikere og fagfolk. De fortsetter som om ingenting hadde hendt, med avviklingen av verktøyene for regulering av landbruksmarkedene. Det spiller ingen rolle at den nyliberale myten har brutt sammen, og at offentlige myndigheter intervenerer massivt for å redde finansmarkedene. Det spiller heller ingen rolle at USA gikk bort fra frikopling av landbruksstøtten allerede i 2002 til fordel for en «kontrasyklisk støtte» tilpasset markedssituasjonen.¹³

I Brussel står fortsatt avreguleringsdogmet og laissez-faire-tankegangen like sterkt. Ingenting i vedtakene som ble fattet 21. november 2008 i forbindelse med «helsesjekken» av CAP, antyder noen som helst form for revurdering av den logikken som har hersket siden 1992: stadig mindre offentlig regulering (gradvis avvikling av melkekvoter, reduksjon av prisstøtte), stadig mer frikopling av støtten (til tross for sløseriet og den skrikende urettferdigheten i tildelingen), og stadig mindre solidaritet mellom stater og regioner, med mer samfinansiering fra nasjonale og territoriale fellesskap, rett og slett en renasjonalisering av landbrukspolitikken.¹⁴

Mens «landskapsnedleggingen» øker i konkurransens navn, skal man av hensyn til bygdeutviklingen korrigere de verste ødeleggelsene. Men til tross for prinsipperklæringer om nye sosiale krav kan vi bare konstatere at EU-kommisjonens viktigste mål fortsatt er å videreføre – i en ny form – den «produktivistiske» omorganiseringen av landbruket.

EU KUNNE HA spilt en avgjørende rolle i å få de pågående forhandlingene inn på en ny kurs, og fremme en ny verdensorden innen landbrukssektoren. Det finnes løsninger. De må bygge på prinsippet om matsuverenitet, som innebærer en felles regulering av internasjonal handel, i regi av FN. Et slikt rammeverk, med en stabilisering av globale kurser og garantier for stabile interne priser som gjenspeiler reelle produksjonskostnader, bør styrke sosiale og miljømessige krav, kontroll av volum og en omfordeling av landbruksstøtten mellom bønder. Solidaritet med fattige land krever også at man går vekk fra frihandelsavtaler og styrker preferanseavtaler, øker den offentlige utviklingshjelpen til landbruket og avvikler all produksjon av biodrivstoff som utkonkurrerer produksjon av matvarer.

Til slutt, matvarekrisen kan ikke løses på bekostning av miljø-imperativer, fordi klimaforstyrrelsene og utarming av jorda er like skadelige faktorer. Rapporten International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development (IAASTD) vektlegger for eksempel utviklingen av agroøkologi, kortreisthet og verdsetting av lokalkunnskap.¹⁵

Oversatt av G.E.

1 Se «Statistikkhåndboka» til FNs konferanse for handel og utvikling (UNCTAD), Genève, 2008. EUs førsteplass er beregnet ut fra verdi, og omfatter alle landbruks- og matvareprodukter, unntatt skogbruk og fiske.

2 Den siste CAP-reformen, som kom i 2003 for perioden 2005–2013, hadde en klausul om et nytt møte i 2008 for å gjøre opp status midtveis i reformen og foreta eventuelle justeringer. Denne klausulen ble kalt «helsesjekk» av CAP.

3 Se analysen til Jean-Marc Boussard, «Faut-il encore des politiques agricoles?» (Trengs det fortsatt en landbrukspolitikk?), Déméter 2001, Economie et stratégies agricoles, Armand Colin, Paris, 2000, ss. 139–204.

4 Disse subsidiene ble også kalt refusjoner, og ble utbetalt til eksportører for å dekke gapet mellom en garantert minstepris til europeiske produsenter og en avsetningspris, som var mye lavere på denne tiden, på verdensmarkedet.

5 Disse utgiftene utgjorde 40 prosent av EFs landbruksbudsjett på begynnelsen av 60-tallet og 6 prosent i EU i 2005, ifølge EU-kommisjonen.

6 Se Tristan Coloma, «Quand les volailles donnent la chair de poule» (Når fjærkre gir gåsehud), franske Le Monde diplomatique, juli 2008.

7 Statistikk fra Institut national de la statistique et des études économiques, Paris 7. Juli 2008.

8 Ifølge den årlige landbruksstatistikken fra det franske landbruks- og fiskedepartementet, Paris 2008.

9 Se David Baldock et al., Environmental Integration and the CAP: A Report to the European Commission, EU-kommisjonen, Brussel, 2002.

10 Se Anne-Cécile Robert, «Rares sont les agriculteurs qui cultivent le blé» (Få er de bønder som dyrker hvete), franske Le Monde diplomatique, mai 2008.

11 Intervju med l'Agence de presse africaine, 20. april 2008.

12 Denne forhandlingsrunden i WTO som i 2001 etterfulgte runden i Uruguay, er fortsatt åpen, selv om den opprinnelige planen var å avslutte den før 1. januar 2005.

13 I 2008 stemte et stort flertall i den amerikanske kongressen for en reform av landbrukspolitikken for å styrke verktøyene for regulering av markedene og inntektene.

14 Se EU-kommisjonen, 20. november 2008, http://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/index_fr.htm

15 Denne globale studien ble offentliggjort 15. april 2008: www.agassessment.org
(…)