Felles utenrikspolitisk forvirring

Det skulle ta over åtte år med forhandlinger, regjeringskonferanser, opprivende folkeavstemninger, kompromisser og toppmøter for å avstedkomme Lisboa-traktaten, som trådte i kraft 1. desember. Denne tornefulle ferden er likevel ikke over. På et sensitivt og symbolviktig område som utenrikspolitikk er det endelige resultatet av institusjonsreformene, som skulle samordne EUs profil utad, vanskelig å få tak i. Traktatens vage og tvetydige formuleringer, som det er få som skjønner, peker bare mot framtidige, og trolig vanskelige, forhandlinger etter ratifiseringen.

Blant de viktigste nyhetene er opprettelsen av stillingene som permanent president for Det europeiske råd (for en periode av to og et halvt år, fornybar én gang) og som EUs høye representant for utenrikssaker og sikkerhetspolitikk, som er den fulle tittelen på utenriksministerstillingen. Disse oppgavene tilfalt belgiske Herman Van Rompuy og britiske Catherine Ashton under EU-toppmøtet 23. november 2009. Det blir også opprettet en egen utenrikstjeneste (EEAS) underlagt utenriksministeren, som også vil fungere som Kommisjonens visepresident. Denne nye strukturen er ment å komplettere dagens system (EUs roterende formannskap er beholdt) uten at det presiseres hvordan det hele skal koordineres.


MANGELEN PÅ SAMORDNING av EUs utenrikspolitikk bunner i et paradoks som alltid har preget det europeiske fellesskapet. På den ene side frykter medlemslandene at de vil bli gradvis marginalisert på verdensbasis hvis de ikke opptrer samlet. På den andre siden er de skeptiske til en felles utenrikspolitikk de ikke lenger vil ha full kontroll over. De ønsker seg med andre ord et sterkere Europa uten å måtte gi fra seg egen suverenitet. I vinglingen mellom disse motstridende ønskene, har EU litt etter litt opprettet svært kompliserte institusjoner og regelverk, i håp om at man en vakker dag ville klare å forene de ulike forventningene. Det var dette intrikate byggverket Lisboa-traktaten skulle revidere, før den støtte på de samme skjærene.

Et tilbakeblikk vil klargjøre den nåværende situasjonen. EUs myndighetsområder gjaldt i første rekke på det økonomiske feltet (Kull- og stålunionen, Fellesmarkedet). Det var her unionen gradvis gjorde seg gjeldende internasjonalt. Utover handelsområdet – EU forhandler for eksempel på vegne av de 27 medlemslandene overfor Verdens handelsorganisasjon (WTO) – har EU med årene utviklet en imponerende politikk for utviklingshjelp og humanitær bistand (over fem prosent av budsjettet, dvs. mer enn sju milliarder euro i løpet av fem år).6 Bistandspolitikken styres av EUs to overnasjonale institusjoner, Kommisjonen og Parlamentet.

På bakteppe av krigene i det tidligere Jugoslavia, som avdekket EUs maktesløshet, ble unionens felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) opprettet med Maastricht-traktaten i 1993. I 1999 ble den avløst av ESFP, unionens felles sikkerhets- og forsvarspolitikk. Opprettelsen av FUSP og ESFP gjenspeilte EUs vilje til å gå ut over det europeiske fellesskapets rent økonomiske karakter og møte utfordringene etter den kalde krigens slutt. Den viste også medlemslandenes ønske om å beholde en viss styring med denne myndighetsutvidelsen.

FUSP/ESFP satte nemlig uttrykkelig Kommisjonen, Parlamentet og EU-domstolen til side, til fordel for Rådet (bestående av medlemslandenes ministere) som i utenrikssaker krever enstemmighet. Det var også i dette øyemed at stillingen som høyrepresentant for FUSP ble opprettet i 1999. Denne fungerte som en slags superambassadør, den utnevnte kunne ikke fatte politiske beslutninger. Samtidig var utviklingshjelp og handel fortsatt underlagt Kommisjonen. Disse to ansvarsområdene utviklet seg dermed parallelt.


DEN INTERNASJONALE utviklingen på begynnelsen av 2000-tallet gjorde denne situasjonen uholdbar. Nye trusler vokste fram (terrorisme, konkursrammede stater, transnasjonal kriminalitet, ukontrollert innvandring) og gjorde utviklingshjelpen til et viktig strategisk redskap. Krigene i Irak og Afghanistan viste militærmaktens begrensninger og at bistand er et sentralt element i enhver utenrikspolitikk. EUs politikk virket inkonsekvent ettersom EUs utenrikspolitiske instrumenter (utviklingshjelp på den ene side, FUSP/ESFP på den andre) var fordelt på flere organer som fulgte ulike lovverk – i det første tilfellet unionens regelverk, i det andre folkeretten.

Videre har hver enkelt institusjon en svært komplisert oppbygning. Når EU-kommisjonen opptrer i utenrikspolitiske sammenhenger, ligger dette under ti ulike generaldirektorater («departementer»), ledet av fire ulike kommissærer.2 Hertil kommer også naturligvis Kommisjonens president. Rådet er på sin side representert av FUSPs høyrepresentant, i tillegg til det medlemslandet som i en seks måneders periode innehar formannsvervet. Nettopp dette rotasjonsprinsippet mente man ga en inkonsekvent og oppstykket ledelse.

Lisboa-traktaten trer i kraft i denne forvirrende konteksten. I den nye arkitekturen traktaten innfører har den nye utenriksministeren utvilsomt den viktigste og mest delikate oppgaven. Embetet forener ansvarsområdene til den tidligere høyrepresentant og Kommisjonen, hvor hun sitter som visepresident. Hun vil altså ha ett bein i Rådet og ett bein i Kommisjonen, og dermed jobbe under to hatter. Denne løsningen, som man kom fram til etter lange og harde forhandlinger, vil neppe gjøre unionens utenrikspolitikk mer samstemt.

Nyordningene endrer nemlig ikke på det faktum at Kommisjonen og Rådet framstår som et tohodet dyr. Når EUs høyrepresentant handler på bistandsfeltet, gjør hun det innenfor rammene av Kommisjonens tradisjonelle myndighet og i henhold til dens semiovernasjonale regelverk som gjør unionen til den mest samordnede regionale organisasjonen i verden. Men når hun tar diplomatiske eller militære initiativ, handler hun slik stillingen var definert før Lisboa-traktaten, nemlig på mandat fra medlemslandenes og ikke som en beslutningstaker. Nyordningene bygger altså bro mellom de to ansvarsområdene, uten å løse problemet.

Institusjonsarkitekturen Lisboa-traktaten innfører synes uklar og full av tvetydigheter og skaper forvirring innad i EU. Belgia, som tar over formannskapet i juli 2010, har allerede uttalt at det roterende presidentskapet ikke kan utelukkes helt fra FUSP, selv om høyrepresentanten i prinsippet skal fungere som Rådets utenrikspolitiske leder. Spania, som tar over stafettpinnen nå i januar, synes også å ha denne oppfatningen. Så om EUs utenrikspolitiske utspill før traktaten trådte i kraft ble anført av tre hovedaktører, kan disse nå simpelthen bli fire.
Videre får Kommisjonen etter den nye reformen som trer i kraft i februar 2010 hele tre kommissærer og fem generaldirektorater med utenrikspolitisk ansvar,3 i tillegg altså til den høye representanten/Kommisjonens visepresident og også EUs nye utenrikstjeneste. Utenriksapparatet skal samle flere eksisterende EU-tjenesteavdelinger som nå enten ligger under Rådet eller Kommisjonen, men det er ennå ikke klart hvilken posisjon det vil innta i forhold til disse to institusjonene. Det vites heller ikke hvilket forhold det vil få til Parlamentet, som har kontrollmyndighet over Kommisjonen, men ikke over FUSP.

I Lisboa-traktaten er det heller ikke klart spesifisert hvor høyrepresentanten/Kommisjonens visepresident passer inn i hierarkiet. En kommissær rapporterer alltid til Kommisjonens president, som også kan kreve hans avgang. Men hvordan blir det med Catherine Ashton, som hovedsakelig får sitt mandat fra Det europeiske råd som har utnevnt henne? Hvor autonom blir EUs øverste ledelse i forhold til de enkelte medlemsstatene? Utenfor Europas grenser vil Kommisjonen opptre som en tohodet skapning. Ikke nok med at institusjonenes dobbeltsidighet i utenrikspolitikken er beholdt, nå risikerer man også at den flytter seg innad i selve Kommisjonen.

Disse og flere andre spørsmål vil bli drøftet under nye forhandlinger etter ratifiseringen, men disse nye institusjonenes levedyktighet avhenger også av hvem som bekler toppstillingene. Utnevnelsen av belgieren Van Rompuy og britiske Ashton har allerede blitt sterkt kritisert, da man mener de mangler det rette kaliber. Men at valget falt nettopp på dem, viser også at man i de europeiske hovedstedene ønsker å beholde kontrollen over unionens utenrikspolitikk.


LISBOA-TRAKTATEN gjør ikke Unionen mindre kompleks, og heller ikke EU-administrasjonen mindre tungrodd. Det er også grunn til å spørre seg om institusjonsreformene løser problemene knyttet til mangelen på en felles utenrikspolitikk. For man må her også se på den politiske dimensjonen. Når aktuelle internasjonale spørsmål skal behandles, har medlemslandene litt for ofte motstridende interesser. Disse gjenspeiler ikke bare de faktiske forhold, men er like mye et resultat av strategiske valg som går foran i enhver utenrikspolitikk.

Best ser vi dette illustrert på energiområdet. Ingen institusjonsreform vil kunne forene EU-landene mer enn en felles energipolitikk. Hvordan skulle EU ellers kunne opptre samlet overfor Russland?4 For å ta et konkret eksempel: Når British Petroleum (BP) bygger oljeledningen BTP (Baku, Tbilisi, Ceyhan) på tvers av Georgia i samarbeid med den amerikanske oljegiganten Chevron, mens Tyskland legger et gassrør under Østersjøen som omgår halve Europa og oppretter en direkte forbindelse til Moskva, er det da underlig at London og Berlin har et avvikende syn på krisen i Georgia og Russlands lederskap? Det er her spørsmålet om felles europeiske interesser stilles.5

Når det undervises i EU på skoler og universiteter framstilles unionen ofte som en «stille revolusjon». Særlig bruker man metaforen om «de små skritt» for å forklare begrensningene og manglene ved integrasjonsprosessen. Men i dag later det til at dette argumentet brukes til å rettferdiggjøre de stadig mer uklare og kompliserte institusjonelle kompromisser, mens man utsetter refleksjonen over selve innholdet i politikken som skal iverksettes.

Oversatt av M.B.


Fotnoter:
1
Da Le Monde diplomatique kontaktet EU-kommisjonen uttrykte de forvirring over den nye institusjonsarkitekturen, og kunne bare gi hypotetiske svar på hvordan den vil fungere i framtiden. Red. anm.

2 FUSP sitt årlige budsjett er på omlag 250 millioner euro (altså 1,74 milliarder euro for perioden 2007?2013.)

3 Utenrikspolitikk (Catherine Ashton), utvikling og humanitær hjelp (Karel de Gutch), EU-utvidelse (Olli Rehn), handel, regionalpolitikk og samarbeidskontoret EuropAid (Benita Ferrero-Waldner).

4 Det burde dreie seg om DG Handel, DG Utvikling, Europakommisjonens byrå for humanitærhjelp (ECHO), EuropAid (som tar seg av utviklingshjelp) og DG Utvidelse (som også kan få ansvar for regionalpolitikk).

5 Se Mathias Reymond, «EUs haltende energiliberalisme» norske Le Monde diplomatique, januar 2009.

6 Se Michel Foucher «Hva er EUs prosjekt nå?» norske Le Monde diplomatique, mai 2007.