Reform for storbankene

«Dette året har vært ekstremt tøft, spesielt for de mest sårbare i våre samfunn. Men vi angriper roten av problemet: Offentlige finanser er på bedringens vei. Konkurransedyktigheten til de minst konkurransedyktige blir stadig bedre. Det ryddes opp i finanssektoren. Styringsarkitekturen gjør framskritt. Uten å være selvtilfreds, mener jeg det finnes grunner til å være positiv og jeg tror at investorene og partnerne ser det.» Slik gledet EU-kommisjonens president, José Manuel Barroso, seg over avtalen om en bankunion som Det europeiske råd ble enige om 14. desember 2012.

Overrumplet av en finanskrise de ikke taklet, har EU-lederne i månedsvis forsøkt å reformere tilsynet med bankene. På EU-toppmøtet i juni 2012 ga de europeiske regjeringene EU-kommisjonen i oppgave å komme med detaljerte forslag. I september offentliggjorde Kommisjonen sitt forslag, med en tydelig føderal innretning, som den kalte et «kvantesprang» for EU. Tiltakene ble til slutt vedtatt på toppmøtet i desember 2012. Det består av tre hoveddeler: et sentralisert finanstilsyn ledet av Den europeiske sentralbanken (ESB), et europeisk fond for innskuddsgaranti og en felles konkursordning for banker.

Bare de 200 største bankene

Økonomikommentatorer og politiske ledere er positive til disse tiltakene som framstilles som et skritt videre for europeisk integrering. «Et nytt skritt for EU,» mener Laurence Boone, lederen for forskningsavdelingen til Bank of America Merrill Lynch. En «historisk» seier, sa Michel Barnier, EUs kommissær for det indre marked, etter toppmøtet.

Krisen har tydelig vist motsetningen mellom de europeiske bankenes stadig mer internasjonale karakter på den ene siden og de fortsatt nasjonale tilsynssystemene og innskuddsgarantiene på den andre. Konkursprosedyrene er også fortsatt nasjonale, samtidig som bankenes internasjonale karakter gjør at konkurser kan skape en systemrisiko med kriser som sprer seg over landegrensene.

Men denne fellesreguleringen av bankene, slik de europeiske lederne forestiller seg den, tar ikke tak i de fundamentale spørsmålene krisen har reist. Prosjektet er sentrert rundt eurosonen og de 17 eurolandene, noe som viser seg i viljen til å gi ESB en overordnet rolle, på tross av at Den europeiske bankmyndigheten (EBA) allerede er opprettet (i 2010) for å føre tilsyn med bankene i EU. Hvilke respektive roller skal disse to organene ha? Kan man egentlig anklage britene for å ikke ønske å underkaste seg ESB, så lenge de ikke har innført euroen? Samtidig håndterer City of London 40 prosent av eurotransaksjonene.

Opprettelsen av et felleseuropeisk innskuddsgarantifond – som vil tilbakebetale sparekundene inntil et visst tak i tilfelle banken deres går konkurs – reiser også store spørsmål. Selv om en harmonisering er underveis, finnes det førti ulike innskuddsgarantiordninger i EU. Nå har alle landene i EU forpliktet seg til å tilbakebetale kunder i konkursrammede banker med inntil 100 000 euro. Men hva skjer med problemene i Spania, Hellas og Portugal?

Tyskland eller Finland kan komme til å nekte å betale inn til fondet, under påskudd av at dette vil øke inntektsoverføringene mellom nord og sør i EU – noe de fleste landene i nord nekter. Det er ikke tilfeldig at Angela Merkel har gjort alt i sin makt for å begrense bankunionens virkeområde, og fått gjennomslag for at kun de 200 største bankene, av de 6000 i eurosonen, skal underlegges en sentralisert regulering.

Ingen demokratisk kontroll

Her finner vi et nytt tegn på de politiske og ideologiske valgene tatt av et EU dominert av markeder, konkurranse og finanssektoren. EU-lederne hadde to alternativer: europeisere innskuddsgarantien for å takle eventuelle konkurser hos storbankene, eller innføre størrelsestak for bankene og banksektorene. De valgte den første løsningen, for da slapp de å gjøre noe med finanssektorens absurde størrelse.

Valget av ESB som felles og «uavhengig» tilsynsmyndighet bunner i samme logikk. For de liberale økonomene dreier det seg faktisk om å begrense politiske faktorers rolle, for å styrke beslutningenes «troverdighet» overfor finansmarkedene. Med disse nye fullmaktene vil makten til denne ikke-valgte institusjonen vokse betydelig. Bankunionen går dermed ytterligere et skritt i retning av en avpolitisering – beslutningene blir tatt på administrativt nivå – og er nok et demokratisk tilbakeskritt for det europeiske byggverket.

For sikkerhets skyld later reformatorene som om ESB vil underlegges strengere krav om transparens. Allerede i dag møter den europeiske sentralbanksjefen regelmessig opp i EU-parlamentet for å svare på spørsmål fra EU-parlamentarikerne, men alle vet at dette er en ren formalitet. Det samme vil det være på bankfeltet. Dagens europeiske sentralbanksjef, Mario Draghi, tidligere leder for Goldman Sachs i Europa, kan fullt «uavhengig» fortsette å gi de store finansaktørene forrang foran allmenninteressen.

Konflikter kan dessuten oppstå med de folkevalgte regjeringene. Hvordan forsone ESBs markedsrettede tilsyn med opprettelsen av offentlige investeringsbanker – slik blant annet Frankrike planlegger – eller en felleseuropeisk offentlig bankklynge som ikke styres etter finanssektorens kriterier? For å være helhetlig og effektiv måtte reformen ha forutsatt en endring av ESBs statutter slik at institusjonen ble underlagt demokratisk kontroll, i første omgang av EU-parlamentet.

Universalbanken

De pågående reformene utfordrer verken reguleringen av bankene eller måten de fungerer på, dominert av logikken i de europeiske og internasjonale finansmarkedene. Bankenes solvens avhenger framfor alt av deres egenkapital – det vil hovedsakelig si kapital fra aksjonærene – og dermed markedenes dom, noe som forsterker forretningsbankmodellen som har avkastning som mål. Innenfor denne rammen forvitrer båndene mellom et lands banker og finansieringsbehov (for bedrifter, privatpersoner og staten).

De europeiske lederne kunne valgt annerledes, også her. For eksempel kunne de isolert en større del av sparebankene, som konsentrerer seg om kjernevirksomheten (innskudd, lån, finansiering av nasjonale og lokale aktører) og har en solid solvens som følge av strenge regler, for eksempel forbud mot spekulative og høyrisikable operasjoner. Formålet burde ha vært å skille disse banktjenestene fra investeringsaktivitetene, i motsetning til dagens banker, der alt blandes.

Den såkalte universalbanken, iherdig forsvart av finansverdenen, tar form av større konsern, kalt «store systemiske enheter». Krisen i 2008 viste farene denne modellen utsetter samfunnet og bedriftene for: Tapene i de spekulative aktivitetene har sugd til seg egenkapitalen og innskuddene i sparebankene. For eksempel holdt den franske investeringsbanken Natixis på å velte sparebanken Banque populaire Caisse d’épargne (BPCE), som tilhørte samme konsern, da den fikk tap på 5–8 milliarder euro etter investeringer i råtne amerikanske finansprodukter. Disse farlige forbindelsene har redusert evnen til å finansiere produktiv sektor. Dette er en av årsakene til den varige økonomiske nedgangen eurosonen lider under.

Likevel forsøker de europeiske myndighetene å styrke systemet med universalbanker, som om ingenting har skjedd. Liikanen-rapporten2 (oktober 2012) EU-kommisjonen bestilte, nøyer seg med å anbefale opprettelse av spesialiserte filialer for risikabel trading på egen regning, det vil si spekulative operasjoner utført av bankene med sin egen kapital. Dette minimumstiltaket vil ikke lede til en adskillelse av sparebanker og investeringsbanker, som Franklin Roosevelt innførte i USA med Glass-Steagal Act i 1933. Denne politikken gjorde at USA i flere tiår unngikk bankkriser, inntil den ble fjernet i 1999. Tydeligvis ønsker EUs ledere i dag ikke å lære noe av historien.

Oversatt av R.N.

Regulering i Norge

For litt over to år siden leverte finanskriseutvalget sin utredning om finanssektorens tilstand i Norge sett i lys av finanskrisen. Utvalget anbefaler skatt på lønninger og overskudd i banksektoren «for å kompensere for bankenes momsfritak på finanstjenester og hindre at sektoren vokser utover det som er samfunnstjenlig». Så langt har ikke dette blitt fulgt opp av regjeringen.

Attac er skuffet over at finansaktivitetsskatten enda ikke er kommet på plass, på tross av lovnader fra statssekretær Roger Schjerva (SV) før statsbudsjettet for 2013 ble lagt fram. «Det haster hvis de rødgrønne ønsker å få forslaget behandlet i denne stortingsperioden,» sier Attacs leder Benedikte Pryneid Hansen.

Finanskriseutvalget mener det er viktig med samarbeid om bank- og finansregulering med Danmark og Sverige, fordi flesteparten av bankfilialene i Norge er skandinaviske. Nordisk Råd har anbefalt sine finansministre å gjøre en felles innsats for finansskatt, men forslaget har blitt avvist av ministrene. I april ventes en begrunnelse for det manglende nordiske samarbeidet. «Det er viktigere å få på plass et norsk regelverk som likebehandler alle finansinstitusjoner som opererer i Norge, uavhengig av hvilket land de er registrert i,» mener finanspolitisk talsperson i Arbeiderpartiet, Marianne Marthinsen.

Et viktig poeng for utvalget var storbankenes eksplisitte og implisitte statsgarantier, som fungerer konkurransevridende fordi storbankene får fordeler med betydelig billigere kredittlån enn de mindre bankene. Utvalget mener at Norges desidert største bank DnB sparer 1–4 milliarder i året og anbefaler at kapitalkravet til systemkritiske banker heves. Marthinsen sier at regjeringen vil følge opp Basel 3-anbefalingene om et utvidet kapitalkrav for systemkritiske banker når ny finanslovgivning skal legges fram.

Attac mener imidlertid at det ikke blir tatt et godt nok oppgjør med bankene som er too big to fail, og at en bank som DnB bør deles opp slik at banken ikke utgjør en systemrisiko. Pryneid Hansen skylder på manglende analyse av finanskrisens årsaker hos utvalget og regjeringen. «Krisen viser at bankene opererer innenfor et system hvor de vinner uansett – gevinstene forblir private, mens tapene sosialiseres. I praksis nyter de godt av en gratis forsikringsordning som går langt utover det de betaler inn til innskuddssikringsfondet.»

«Skummel og udemokratisk utvikling»

De siste årene har både Kapitalfluktutvalget, Banklovkommisjonen og Finanskriseutvalget kommet med hver sin rapport om hvordan vi kan hindre framtidige finanskriser. Men lite har blitt fulgt opp. «Finanskriseutvalgets rapport ble lagt med som et vedlegg til statsbudsjettet, og utover det kan jeg ikke se at det har kommet tiltak som faktisk kan fungere mot eventuell ny krise,» sier Pryneid Hansen. Hun mener at et av de viktigste forslagene var å pålegge flernasjonale selskaper å rapportere om sine aktiviteter, overskudd og innbetalt skatt, slik at det vil bli tydeligere om selskaper forsøker å unndra seg beskatning ved å bruke skatteparadis.» Forslaget var varslet å komme 1. januar 2014, men også her har Finansdepartementet meldt at de ikke vil levere i tide.

Jens Stoltenberg støttet i februar norsk deltakelse i et felleseuropeisk banktilsyn, det første av tre steg mot en europeisk bankunion. Marthinsen vil ikke avskrive ideen, men sier at utviklingen av en bankunion foreløpig er på et så tidlig stadium at det er vanskelig å konkludere.

Pryneid Hansen mener imidlertid at bankunionen ikke vil ha den ønskede reguleringseffekten, og at tiltakene som foreslås i for stor grad er formet etter bank- og finansnæringens interesser. «Forslaget om bankunion handler i større grad om harmonisering og styrking av det indre markedet enn om reell regulering av bankene. Dette innebærer suverenitetsavståelse for de landene som slutter seg til, inkludert Norge, om vi blir med. Dette er en skummel og udemokratisk utvikling. Det er grunn til å tro at tiltakene som ble gjort under bankkrisen i Norge på 90-tallet ikke ville vært mulig under et slikt harmonisert regime. Da ble bankene overtatt av staten og aksjeeierne måtte ta tapene. Også de islandske kriseløsningene kunne vært umulige.»

Eivind Olsnes. © norske LMD


Fotnoter:
1
Les Echos, Paris, 19. desember 2012.

2 «High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector». Erkki Liikanen er finsk sentralbanksjef.