Kinas posisjonering i FN

«Du kan telle Kinas topp-ledere i FN på én hånd, men det er ikke lederstillinger vi mangler», klaget den kinesiske diplomaten Wang Jingzhang, som nå er pensjonert, men lenge ledet komiteen for sanksjoner mot Irak, til hjemlandets presse i 2005.¹ Wan Jingzhang, «Det hemmelige livet til kineserne i FN» (på kinesisk), China Radio International, 20. desember 2005, http://news.cri.cn. Den lille gruppen regjeringen i Beijing sendte til New York besto den gang for det meste av oversettere og forfattere. Ikke-lingvistene var spredt «rundt i de ulike tekniske eller generelle avdelingene». Av de åtte avdelingene i FN-sekretariatet, fortalte Wang, ble bare avdelingen for generalforsamlingen og konferanseadministrasjonen, som har ansvar for de overfylte møtene, noen ganger overlatt til en kineser som høyst fikk rang som undergeneralsekretær. Kineserne hadde inntrykk av å være femte hjulet på FN-vogna.

Femten år senere har dette inntrykket endret seg. Flere FN-organer ledes nå av kinesere, for eksempel Den internasjonale domstolen (ICJ) og Den internasjonale teleunionen (ITU). Noen bekymrede kommentatorer mener at få land har fått så mye innflytelse på så kort tid. Som om Vesten etter sin lange feiring av «historiens slutt», nå har kommet bakfull til FN-bordet bare for å se at Kina allerede har laget seg frokost.

Det er imidlertid ikke lett å få FN-folk til å kommentere denne utviklingen: De ansatte har taushetsplikt og kan miste jobben hvis de bryter den. Diplomatene, som ikke har noe å frykte bortsett fra kinesisk vrede, er imidlertid ikke særlig mer snakkesalige. Så å si ingen vil stå fram under fullt navn. «Kina handler langsiktig, organisert og systematisk», sier den franske diplomaten M.P.F. i New York. «Det kinesiske samfunnet er basert på planlegging, og det gjenspeiler seg i Kinas tilnærming til internasjonal politikk.»

Direkte interesser

Folkerepublikken Kina ble med i FN i 1971, da landet tok over Taiwans sete, men har lenge holdt en lav figur til tross for at det er permanent medlem av Sikkerhetsrådet. Først i 2003 fikk Kina en lederstilling, med Shi Jiuyong i Den internasjonale domstolen. Så begynte snøballen å rulle. I 2007 overtok Margaret Chan fra Hongkong ledelsen for FNs første spesialbyrå, Verdens helseorganisasjon (WHO). En mektig posisjon som bidro til at tradisjonell kinesisk medisin ble innlemmet i byråets internasjonale standarder i 2018, ett år etter at Chans mandat var over. Som leder ga hun Taiwan observatørstatus i WHOs generalforsamlinger, før Taiwan ble ekskludert etter kinesisk press da Tsai Ing-wen fra det selvstendighetssøkende Demokratisk framskrittsparti ble valgt til president for øya i 2016.

I 2007 ble Sha Zukang leder for den viktige Avdeling for økonomiske og sosiale saker (DESA), som blant annet har ansvar for de 17 bærekraftsmålene FNs generalforsamling vedtok i 2015. I 2015 styrte Kina allerede fire spesialbyråer, uten at det vekket særlig oppmerksomhet. Kina leder fortsatt disse, men nå blir stadig flere bekymret for Kinas innflytelse.

Samtidig viser statistikken, hvor merkelig det enn kan virke, at Kina er nokså underrepresentert i FN: Av de 37 505 ansatte i FN-sekretariatet (unntatt fredsbevarende styrker), var bare 546 kinesere i 2018, og mange av disse var oversettere (132) ettersom mandarin er et av de seks offisielle språkene i FN.²«Composition of the Secretariat: staff demographics: report of the Secretary-General, A/74/82» (PDF), FNs generalforsamling, New York, 22. april 2019. Kina var bak både India (571), Irak (558) og Storbritannia (839), og enda lenger bak Frankrike (1476) og USA (2531). I hele FN-systemet (unntatt fredsbevarende styrker) steg antallet kinesere mellom 2009 og 2019, mens antallet amerikanere falt. Styrkeforholdet har likevel ikke endret seg. Kinesere utgjør 1,2 prosent av staben (mot knappe én prosent for ti år siden) og amerikanere 5 prosent (ned fra 5,8 prosent).³«Chief Executives Board for Coordination», FN, 31. desember 2009 og 2019, www.unsystem.org. Det er dermed vanskelig å påstå at Kina har invadert organisasjonen.

Imagebygging

«I motsetning til noen land, som har en stor og utvannet tilstedeværelse, fokuserer kineserne på visse styrer og sentrale stillinger, ikke nødvendigvis på høyeste nivå, men stillinger som har en foreskrivende eller avgjørende dimensjon i administrasjonen», sier den franske diplomaten M.P.F.

DESA er et typisk eksempel. Avdelingen har vært en kinesisk høyborg i 14 år og hatt tre kinesiske ledere etter tur. Den lite kjente avdelingen er hovedforfatter av FNs rapporter og anbefalinger, som fungerer som grunnlag for arbeidet og drøftingene til generalforsamlingens komiteer og det rådgivende organet FNs økonomiske og sosiale råd (Ecosoc). DESAs årlige rapport om bærekraftsmålene og dens «Global Economic Outlook» blir sitert verden over.

«De fleste beslutningene og skrittene DESA tar, følger Kinas direkte interesser eller bryter ikke med dem», sier M.P.F. «Det er en posisjoneringsstrategi som også fokuserer på tekstene. En resolusjon om et bestemt emne som henter momenter fra en tekst, vil ha en juridisk innflytelse på hvordan landene må innrette seg og på utformingen av senere regler.» Blant tekstene DESA har forfattet finner vi en om «den kinesiske modellen for økonomisk suksess»⁴«The Chinese model of economic success», DESA, FN, 23. februar 2012. og en om «Belt and Road Initiative» (BRI), hvor Beijings store silkeveiprosjekt blir framstilt som et redskap for «samarbeid for bærekraftig utvikling».⁵«Jointly building the ‘Belt and Road’ towards sustainable developments goals», FN, 16. august 2016.

I det skjulte forsøker Kina å få kontroll over imaget sitt gjennom å sikre seg en viss kontroll over tekstproduksjonen. Kinas «evne til å skrive seg selv inn i både generelle mål og bærekraftsmålene blir egentlig aldri bestridt», sier M.P.F. «Kinesisk industri er på ingen måte den minst forurensende og Xi Jinpings miljøengasjement er ikke særlig imponerende. Likevel blir Kina til stadighet omtalt som en stor forsvarer av miljø og biologisk mangfold. Det har hatt en tydelig effekt på imaget.»

Press i avstemningene

DESA er også, som avdelingen selv sier, «inngangsporten for ikke-statlige organisasjoner [NGO-er] som søker rådgivende status hos Ecosoc. Med sin støtte til NGO-komiteen veileder den organisasjonene i hvordan de best kan bidra til Rådets arbeid».⁶«Office for Intergovernmental Support and Coordination for Sustainable Development», DESA. Ettersom urfolkssaker også er DESAs ansvar, sitter avdelingens kinesiske ledelse på første rad når en uønsket tibetansk eller uigurisk aktivisme dukker opp.

I 2017 spilte avdelingens visegeneralsekretær Wu Hongbo ut terrorkortet for å få sikkerhetsstyrkene til å kaste ut uiguraktivisten Dolkun Isa fra årsmøtet til FNs permanente forum for urfolkssaker. Senere innrømmet Wu på kinesisk tv å ha handlet ut fra kinesiske interesser. Året etter prøvde etterfølgeren Liu Zhenmin å gjenta dåden, men ble stanset av de diplomatiske delegasjonene fra Tyskland og USA.

Den siste rapporten fra Organization of Unrepresented Nations and Peoples (UNPO),⁷«Compromised space: Bullying and blocking at the UN Human Rights Mechanisms», Unrepresented Diplomats Project, Brussel, 15. juli 2019. en organisasjon som omfatter både den provisoriske regjeringen i staten Savoy og Uigurenes verdenskongress, utlegger i detalj alle de byråkratiske teknikkene diplomater og tjenestemenn i DESA, Ecosoc og også FNs menneskerettsråd har utviklet for å blokkere aktivister: langdryge prosedyrer for å bli akkreditert, monopolisering av taletiden og trakassering. Mer enn noe annet land blir Kina jevnlig irettesatt, tett fulgt av Russland og Iran.

I mars 2018 ble en prosedyreresolusjon (krever ni stemmer uten veto) som kunne gjort at Høykommissæren for menneskerettigheter fikk orientere Sikkerhetsrådet om menneskerettsbrudd i Syria, avvist etter at Elfenbenskysten stemte imot. Mange så det som et resultat av kinesisk press. I oktober klarte Kina å få stemt ned et resolusjonsforslag i generalforsamlingen mot bruddene på uigurenes rettigheter med 57 stemmer (deriblant fra Saudi-Arabia og De forente arabiske emirater). Samtidig tapte Kina litt terreng: 39 land stemte for, mot bare 23 et år tidligere.

Vilje eller spill

Valget i fjor av Qu Dongyu til leder for FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) ble sett som nok et tegn på Kinas økende innflytelse. Noen kommentatorer påpekte at Kina tjente på at en av motkandidatene, Médi Moungui fra Kamerun, trakk seg i bytte mot sletting av en gjeld på 70 millioner dollar.⁸Valérie Segond, «Les étranges pratiques de la Chine pour conquérir la FAO», Le Figaro, Paris, 21. juni 2019. Forsker og spesialist i kinesisk landbrukspolitikk i Afrika, Jean-Jacques Gabas, mener de afrikanske landene stemte mot Vesten snarere enn for Kina. For disse landene handler det, ifølge ham, om å styrke sin forhandlingsmakt internasjonalt og få mer bistand, investeringer og handel fra Kina.

«Fram til epidemien la Qu Dongyu i sine taler stor vekt på ny teknologi, 5G og å selge inn en mer intensiv landbruksmodell lignende ‘den grønne revolusjonen’ på 1960-tallet, med forbedrede såkorn og mer bruk av plantevernmidler», sier han. «Det var lite rom for økologisk landbruk og biologisk mangfold, og direktøren ga Kina en lederrolle i denne modellen.» En heller kommersiell politikk, hvor målet var å finne nye markeder for blant annet kinesisk kunstgjødsel (Kina er verdens største fosfatprodusent).

Siden krisen startet har Gabas merket at Dongyu har begynt å snakke om velferd og lokal produksjon. «Det er en ny dynamikk. Dongyu følger trenden med å stille spørsmål ved tidligere praksis, og tar til seg perspektivene til mange afrikanske land i møte med de negative effektene av koronapandemien.»

Landbruksmodellen Beijing forfekter er langt fra attraktiv for afrikanske land med rask befolkningsvekst, men hvor mesteparten av befolkningen vil bo på landsbygda fram til 2050. Viser han med perspektivendringen en vilje til å lytte til disse landene, eller er det bare et spill for galleriet? Siden pandemien har Kina fått hard medfart i afrikansk presse: Da afrikanere i kinesiske Guangzhou i april fortalte at de var blitt kastet på gata av politiet, vekket det sinne på kontinentet og Nigerias regjering kalte den kinesiske ambassadøren inn på teppet.

Uklar innflytelse

En annen FN-organisasjon av interesse er Den internasjonale teleunionen (ITU), som er blitt styrt av Houlin Zhao siden 2015. ITU forvalter frekvensspekteret globalt, tildeler satellittbaner (som kreves for å få lov til å sende opp satellitter) og er reguleringsinstans for internett, en myndighet FN-organet fikk på 2000-tallet etter mye debatt.⁹«European Parliament warns against UN Internet control», BBC News, 22. november 2012.

Kina blir mistenkt for å ville forme standardene etter sine interesser. Innen 5G har det lenge pågått en kamp om hvilke frekvenser standarden skal ha, spesielt mellom USA som ønsker høyere frekvenser, rundt 28 GHz, og Kina som vil ha frekvenser under 6 GHz. «Tele- og datanett krever internasjonale standarder for at ulikt utstyr skal kunne kommunisere», forklarer Marceau Coupechoux, professor ved Télécom Paris og École polytechnique. «Jo flere typer enheter som bruker en norm (eller en standard), jo mer interessant er nettverket for brukerne. Kampen mellom land og mellom selskaper utspiller seg derfor i stor grad i standardiseringsorganene. Det er dermed ikke overraskende at stormaktene, inkludert Kina, prøver å få makt over dem.»

Også her er det vanskelig å måle innflytelsen. Gilles Brégant, direktør for det franske frekvensbyrået ANFR, som representerer Frankrike i ITU-R, organet som utarbeider internasjonale standarder for radiokommunikasjon, er diplomatisk: «Det er i produsentenes interesse å bli enige om globale frekvenser. ITUs harmoniseringsarbeid består i å bli enige om felles standarder som vil gjøre at en europeisk telefon fungerer i USA og omvendt. Det er ingen strid om målet, og heller ikke noe forsøk på å påtvinge den frekvensen amerikanerne eller kineserne vil ha som felles frekvens.»

Han ser heller ingen bestemte strategiske problemer for satellittene: «Mange land har satellitter, og det er et heller ‘kontinentalt’ system: Frekvensene over Europa må være de samme som i Tyrkia, men det er mindre alvorlig hvis de er forskjellige over kinesiske Sichuan. Situasjonen er mer kompleks for satellittkonstellasjonene, men i dag er det ingen kinesiske megakonstellasjoner på samme utviklingsnivå som amerikanske OneWeb eller SpaceX.»

Avdeling for programmer for utviklingsland (ITU-D) er, ifølge Brégant, den eneste som kunne bli brukt til å fremme kinesisk teknologi. Men den ledes for tiden av en amerikaner.

Fremste bidragsyter

Kina virker ikke spesielt interessert i Avdeling for fredsbevarende operasjoner (DPKO). Kina bidrar riktignok med flere soldater enn Sikkerhetsrådets fire andre faste medlemmer,¹⁰ «Troop and police contributors», FNs avdeling for fredsbevarende operasjoner (DPKO), 31. august 2020. og det er liten tvil om at denne massive tilstedeværelsen lar landet overvåke investeringene sine, spesielt i Afrika hvor seks av de 13 fredsbevarende operasjonene i 2020 fant sted. Samtidig synes ikke Kina å ha mye innflytelse i dette organet. «Det er et av de store spørsmålene alle stiller seg her», sier afrikanske M.B.S. som jobber i DPKO. «Men Kina forsøker ikke å sikre seg en maktrolle.»

Denne avdelingen, som definitivt har det største budsjettet i FN, domineres fortsatt av Frankrike som har ledet den siden 1997. «Det gikk rykter da António Guterres tiltrådte [som FNs generalsekretær i 2017] om at han ville utnevne en kineser til å lede avdelingen, men det virket mest som en skrøne fra Vesten for å vende alle mot Kina.» Det endte ikke overraskende med at en franskmann, Jean-Pierre Lacroix, ble utnevnt.

For øyeblikket har Kina heller ikke skaffet seg noen budsjettmessige pressmidler. For femten år siden var landets (obligatoriske) bidrag til FNs budsjett knappe to prosent av totalen. I dag er Kina sammen med USA de eneste som dekker en tosifret andel, med henholdsvis tolv og 22 prosent.¹¹ Resolusjon vedtatt av FNs generalforsamling 22. desember 2018. Kina er den fremste bidragsyteren til FNs organisasjon for industriell utvikling (Unido) med 19,8 prosent av budsjettmidlene,¹² «Scale of assessments for the fiscal period 2020–2021», Unido, Wien, 1. juli, 2019. og til Unesco (15,5 prosent)¹³ «Contribution to Unesco’s regular budget», Unesco, Paris, 1. januar 2020, teamsnet.unesco.org. – to byråer som USA forlot i henholdsvis 1996 og 2018. I tillegg er Kina en sikker betaler: Allerede i vår hadde landet betalt inn hele sin andel av 2020-budsjett.

Nivået på disse bidragene sier samtidig lite om strategien, ettersom de i stor grad blir bestemt av de bindende reglene i FN-pakten, som gjelder for alle medlemslandene og er beregnet ut fra landenes BNP. De betales samlet og øremerkes ikke.

Dermed kan bare frivillige øremerkede bidrag gi en indikasjon på Kinas ambisjoner. I kjølvannet av Donald Trumps angrep på WHO, har mange anklaget Kina for å holde organisasjonen i sin økonomiske nåde. Men om Kinas obligatoriske bidrag – beregnet ut fra BNP og folketall – utvilsomt er høyt (22 prosent av totalen), er landets frivillige bidrag lavt (1,4 prosent). De største bidragsyterne er USA, Bill and Melinda Gates Foundation, Storbritannia, Tyskland og Japan.¹⁴ «Contributors – Financial Flow», WHO, Genève, 2019.

Kinesisk multilaterisme

Forskeren Mao Ruipeng ved Shanghai Institute for International Studies har undersøkt Kinas bidrag til FNs utviklingssystem (UNDS), som blant annet har i oppgave å implementere bærekraftsmålene.¹⁵ Mao Ruipeng, «China’s growing engagement with the UNDS as an emerging nation: Changing rationales, funding preferences and future trends», Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Bonn, 2020. Disse midlene skal ifølge ham ha gjort at Kina har fått mulighet til å be om at landets prosjekt med de nye silkeveiene (BRI) ble mer inkludert i disse målene.

I 2016 ble UNDS det første FN-organet som undertegnet en intensjonsavtale om å samarbeide om BRI, noe som ga prosjektet legitimiteten Kina drømte om. Avdelingen har som en av få adgang til nesten alle FN-organene. Ruipeng antyder at Kina skal ha utnyttet det for å få 13 byråer og programmer til å slutte opp om BRI, inkludert FAO, DESA, WHO, UNAIDS og FNs høykommissær for flyktninger, i bytte mot økonomisk velvilje. Ruipeng påpeker samtidig at undersøkelsen hans har sine begrensninger: «Kinas finansiering av UNDS er relativt lav sammenlignet med de tradisjonelle giverne» – det vil si OECD-landene.

Kort fortalt er Kinas frivillige bidrag så lave at det er vanskelig å generalisere og konkludere med at Beijing kjøper seg innflytelse over FN-organer. «Tyskland gir mye penger på frivillig basis og bruker uendelig mye mer enn Kina», sier en toppbyråkrat i generalforsamlingens budsjettkomité. «På dette stadiet er budsjettet for Kina et redskap for tilstedeværelse og legitimitet, men ikke for innflytelse. Det betyr ikke at det ikke vil endre seg om noen år.» Den kinesiske diplomaten og tidligere Unesco-byråkraten Xu Bo sier at «Kina har motvillig akseptert snarere enn ønsket økningen i obligatoriske bidrag. Det ligger i vårt DNA, vi liker ikke å gi for mye penger. Vi foretrekker å beholde dem for å bidra til å utrydde fattigdommen i Kina».

Kina er altså underrepresentert blant de ansatte i FN, har bare innflytelse i de instansene der handelsinteresser er i spill og bruker i liten grad økonomiske pressmidler. «Man kan få inntrykk av at Kinas tilstedeværelse i FN er begrenset, og ikke står i forhold til landets økonomi eller befolkning», bemerker M.P.F. «Men vi må ikke glemme at Kina ofte uttrykker seg i G77, en gruppe utviklingsland hvor landet leder en blokk med 150 stemmer. Ofte virker det ikke som Kina har tatt initiativ til en beslutning, men landet er drivkraften når disse statene stemmer om saker som ikke direkte berører dem.»

Kinas permanente diplomatiske kontor i New York har ikke svart på våre forespørsler, men Xu Bo avviser ideen om at landene stemmer på vegne av Kina og at Kina søker makt: «Så snart det er en konfrontasjon, snakker man om en kinesisk offensiv for å endre verdensorden. Det er feil. Mens amerikanerne påtar seg rollen som verdens politi, betaler Kina sitt bidrag og har stor nytte av at det finnes en institusjon som FN.» Dette standpunktet ligner på president Xi Jinpings, som igjen snakket varmt om «multilateralisme» på FNs generalforsamling 22. september. Det vil si en kinesisk versjon av multilateralisme, som Kina har lykkes godt med.

Oversatt av redaksjonen

Jeanne Hughes er journalist.