Prinsippløs ansvarsfordeling etter kriger

Hvem skal bære erstatningsbyrdene etter en krig med store menneskelige og materielle ødeleggelser? FNs erstatningskommisjon for Irak i forbindelse med den første golfkrigen i 1991, handlet mer om hevn enn om rettslige prinsipper. Folkeretten er i tilbakegang på dette punktet, mener Monique Chemillier-Gendreau.

Irak ble tvunget til å betale alle kostnadene ved gjenoppbygging etter krigen mot Kuwait i 1990–91, med midler fra landets FN-kontrollerte oljeindustri.1 Samtidig har USA ikke bevilget et rødt øre i erstatning for krigen mot Vietnam som varte fra 1964 til 1975. De har nektet å betale den erstatningen som den internasjonale domstolen i Haag har dømt dem til etter krigen mot sandinistene i Nicaragua (ført ved hjelp av motstandsgruppene som ble kalt contras) på begynnelsen av 80-tallet. De siste årene har de igangsatt tre nye kriger, én i Kosovo under dekke av NATO, én i Afghanistan etter 11. september 2001, og den tredje mot Irak i 2003.

Disse krigene kan ikke anses som lovlige, fredsbevarende operasjoner, og de har ført til like typer ødeleggelser. Den siste krigen mot Irak har vært den alvorligste med hensyn til menneskelige og materielle skader. Med samme type uansvarlighet utfører Israel «militæroperasjoner» i de ulovlig okkuperte og koloniserte områdene (Vestbredden og Gaza). Dette har i et halvt århundre ført til betydelige ødeleggelser for palestinerne og deres eiendom. Spørsmålet om erstatning, som palestinerne helt legitimt har krav på, står fortsatt ikke på dagsorden. Og hva med konfliktene på det afrikanske kontinentet – unektelig en blanding av borgerkriger og internasjonale intervensjoner med tusenvis eller millioner av ofre. Det finnes både direkte og indirekte ansvarlige i disse konfliktene, men likevel intet håp om noen prosedyre som kan føre til oppreisning.

På dette området befinner folkeretten seg for tiden i en fase med tilbakegang.

Selv om praksisen, akkompagnert av krav om «ulykke over den beseirede», lenge var at den sterkeste parten stilte krav om avgifter og kompensasjoner, har litt etter litt en viss juridisk ramme lagt til rette for at fredsforhandlinger i etterkant av kriger til slutt fastsetter skadeerstatningen som den tapende part skylder. Fra og med begynnelsen av det 20. århundre og spesielt med Versailles-traktaten, som satte sluttstreken for første verdenskrig, ble vilkårlige erstatningsoppgjør utelukket. Erstatningene skal stå i forhold til graden av ansvar hos enhver, og fastsettes etter en kontradiktorisk behandling.2 De skal begrenses til ødeleggelsene og ikke dekke utgifter til selve krigføringen. I tillegg, for å unngå at én urett fører til en annen, skal erstatningene fastsettes ut fra den aktuelle statens betalingskapasitet.

En skulle tro at folkeretten, som er utviklet med utgangspunkt i FN, ville sette fart på framskrittene på dette området. Men det er altså snarere en tilbakegang vi ser nå. FN har erstattet den ekstreme desentraliseringen i et samfunn bestående av stater som alle er suverene, med et akseptert og avlukket sentralisert system. I realiteten skjer denne utviklingen via ett eneste organ, Sikkerhetsrådet, som preges av store maktforskjeller mellom statene. Dette har ført til åpenbar vilkårlighet.

I ett tilfelle har Sikkerhetsrådet utvidet sitt mandat til spørsmålet om krigserstatninger: Irak.3 Dette skjedde med utgangspunkt i en mekanisme som tvang Irak til å betale erstatninger tilsvarende 30 prosent av landets tillatte oljeinntekter. Sikkerhetsrådet gikk dermed fullstendig bort fra tankegangen som inntil da var gjengs i forbindelse med krigsødeleggelser, og baserte seg på ideen om at kompensatoriske erstatninger kan bidra til å gjenopprette grunnlaget for fred. Man anså det derfor som Sikkerhetsrådets oppgave å organisere dette, gjennom FNs erstatningskommisjon for Irak.4 Men denne kommisjonen har fungert på en måte som viser at den viktigste målsetningen var gjenreisning av den kuwaitiske økonomien på bekostning av Iraks, og at det man bekymret seg mest over var interessene til de mange vestlige selskapene som var involvert i gjenoppbyggingen av Kuwait.

Kommisjonens autoritære fremgangsmåte har bidratt sterkt til Iraks sammenbrudd, og til bruddene på den irakiske befolkningens sosiale og økonomiske menneskerettigheter – en befolkning som i 13 år stadig er blitt fattigere. Kommisjonens arbeid var ikke grunnlagt på noe som helst juridisk kriterium. Den har behandlet 2,5 millioner saker med svært diskutabelt bevismateriale (bruk av antakelser, i noen saker godkjennelse av vitnemål fra foreldre som ikke burde ha innvirkning på utfallet).

Irak har ikke fått muligheten til å forsvare seg. Kommisjonen har basert seg på argumentet om at angrepshandlingen er bestemmende for ansvarsfordelingen, og har dermed kommet til en uantakelig konklusjon, som utgår fra at rollen som angripende part rettferdiggjør at Irak fratas fordelene ved en kontradiktorisk prosedyre. Dermed har Irak ikke kunnet imøtegå svakt funderte eller overdrevne krav og har ikke fått tillatelse til å benytte seg av profesjonell juridisk rådgivning.

Erstatningskommisjonens mandat er blitt utvidet til å gjelde oppreisning for miljøødeleggelser og sløsing med naturressurser. Kommisjonens arbeid har strukket seg mye lenger enn til ødeleggelser som følge av forsømmelse, hærverk og plyndring, og fokusert på erstatning for ødeleggelser knyttet til det økonomiske kaoset i etterkant av krigen. Oppløsningstendenser og uro i Kuwait er mekanisk blitt tilskrevet angriperen, som for eksempel lønnsnedslag og industrielle inntektstap.

Gjennom disse prosedyrene, som er gjennomført uten at opinionen har fattet interesse for det, har de møysommelig utarbeidede prinsippene for krigserstatninger gått i tusen knas. Kommisjonen er et maktorgan som utgår fra Sikkerhetsrådet, som selv er lite demokratisk, og den avgjør disse spørsmålene uten å ta hensyn til det kontradiktoriske prinsippet, som i den juridiske tradisjonen har vært en nødvendig betingelse i erstatningssaker de siste tiårene. Da Frankrike i 1923 okkuperte Ruhr for å sikre seg tysk kull under dekke av krigserstatningskrav, ble dette fordømt av de allierte. Hvem protesterer i dag overfor kommisjonens påbud?

Kort sagt, alle humanitære bekymringer har forsvunnet. De ble nevnt i tidligere fredstraktater (artikkel 232 i Versailles-traktaten fra 1919, artikkel 178 i fredsavtalen med Østerrike i 1919, artikkel 14 i fredstraktaten med Japan i 1951), men de har altså forsvunnet i forbindelse med Irak, til fordel for en usunn hevnlyst. Erstatningsprosessen har handlet om å sikre at en tredjedel av Iraks oljerikdommer kommer i hendene på vestlige investorer som er ledende i den kuwaitiske økonomien. FN ble nylig utsatt for et tragisk attentat i Bagdad. Men det er nødvendig å gå tilbake i tid og spørre seg hvordan FN oppfattes i Irak siden 1991, etter urettferdige sanksjoner og urimelige erstatningskrav. FN kan ikke effektivt bekjempe terrorisme og gjennomføre sitt fredsoppdrag, som bare FN kan gjøre, uten å be om unnskyldning til irakerne for det ansvaret FN har for deres lidelser.

Det er også nødvendig at ansvaret fordeles på en presis måte. Under krigen «de allierte» førte mot Irak i 1991 (med støtte i Sikkerhetsrådets resolusjon 687), benyttet den amerikanske hæren utarmet uran i stort omfang.5 Den har ikke holdt seg for god til å gjøre det samme under Irak-krigen i 2003. Bruken av utarmet uran har krevd sine ofre, og fortsetter å gjøre det. Hvem betaler? Hvem skal dekke behandlingskostnadene for dem som allerede er eller kommer til å bli rammet av kreft? De er sju eller åtte ganger så mange som før disse våpnene ble brukt. Når skal man kreve at angriperen tar på seg det økonomiske ansvaret for dødsfallene og ødeleggelsene han har stått for? Storrøykere, som selv delvis bærer ansvaret for avhengigheten sin, har vunnet fram i erstatningssøksmål mot tobakksprodusentene. Når skal våpenprodusentene, først og fremst de som programmerer bruken av våpnene, budsjettmessig få svare for sine handlinger? Kan man akseptere at den amerikanske administrasjonen setter i gang programmer for gjenoppbygging av Irak som det først og fremst er amerikanske selskaper som tjener på, til tross for at det dreier seg om ressurser som tilhører det irakiske folket?

«Ansvarsprinsippet» krever at de ansvarlige for boikotten, de ansvarlige for bruk av dødelige våpen, de ansvarlige for en krig som ikke var godkjent av FN-instansene, bærer erstatningsbyrden – med egne ressurser og ikke ofrenes – for handlinger som er rettslig ulovlige. Det er også nødvendig å snakke om ansvaret til de som i månedsvis sørget for en mengde militære forflytninger i lufta og på havet, samt utflygning av tunge bombefly. De har gjennom dette bidratt til betydelige utslipp av drivhusgasser som kan føre til global oppvarming.

Generelt ser det ut til at når det gjelder kriger og ødeleggelser som har funnet sted etter at FN ble opprettet, står problemet med erstatninger fortsatt uten faste juridiske prinsipper. Vietnamkrigen er uten tvil det mest skandaløse eksemplet på dette. Dette lille landet som akkurat hadde vært i gjennom en uavhengighetskrig mot kolonimakten, måtte i ti år kjempe mot amerikansk kryssild. De ble utsatt for ustanselige bombeangrep, og massive utslipp av giftige midler som bevisst ble spredt for å ødelegge mest mulig for landets jordbruk og overlevelsesevne. 30 år etter krever disse hendelsene fortsatt nye ofre. Titusener av vietnamesere er rammet av fullstendig invalidiserende sykdommer. Jorda er fortsatt forgiftet, og ingen vet hvordan dette marerittet kommer til å ende.6

Den amerikanske krigen kan uten problemer anses som en angrepshandling, det støttes opp både av Russel-tribunalets arbeider og av uttalelser fra enkelte amerikanske ansvarspersoner selv. Og Vietnam-krigen var en anledning til å bruke forbudte våpen.7 Det finnes altså to nivåer av ulovlige handlinger – angrepet og metodene for krigføringen – begge deler skal en stilles ansvarlig for i henhold til folkeretten. Selv om erstatningsprinsippet ble tatt med i Paris-avtalen [fredsavtalen mellom Nord- og Sør-Vietnam, o.a.] av 27. januar 1973, var det med uklare formuleringer: «I samsvar med sin tradisjonelle politikk, vil USA bidra med sitt i arbeidet med å lege sårene etter krigen …» En kommisjon med representanter fra begge sider skulle etableres. Den ble kortvarig, grunnlagt på en misforståelse som den var: Det som i vietnamesernes øyne skulle være krigserstatninger, var for amerikanerne bare et frivillig bidrag som det var opp til dem selv å fastsette. Forhandlingene ble for øvrig avbrutt i juli 1973, og ble aldri gjenopptatt.

Israels folkerettsstridige okkupasjon av Palestina har heller ikke ført med seg noen diskusjon om erstatningsproblematikken. Palestinernes rett til å vende tilbake avvises av Israel, både for dem som ble jaget fra hjemmene sine i 1948, og andre som har opplevd det samme senere. Dette begrunnes med etniske argumenter knyttet til Israel som en jødisk stat. I forhandlingene mellom israelere og palestinere er spørsmålet om oppreisning aldri blitt konkretisert. Den palestinske økonomiens kollaps, som ble fremskyndet av Osloavtalene og av Israels inngjerdingspolitikk, burde gi anledning til å bruke de samme kriteriene som ble brukt i forbindelse med den kuwaitiske økonomien: la den ansvarlige for sammenbruddet i økonomien bære kostnadene ved gjenoppbygging av den. Argumentet om Israels sikkerhet, som gjentas om og om igjen, bør ikke lede til feilaktige slutninger. Attentatene utgjør en reell trussel mot Israel, men de har utviklet seg etter mange år med okkupasjon, krig og urett. Å gjøre slutt på dette og gi oppreisning for ødeleggelsene, er nøkkelen til fred – og Sikkerhetsrådet ville gjøre lurt i å konsentrere seg om det.

Bakenfor disse grove manglene i internasjonal rettspraksis, er det det samlede regelverket for statenes internasjonale ansvar som står på spill. Den offentlige opinionen har de siste årene blitt mer oppmerksom på spørsmålet om internasjonalt straffeansvar. Men rettferdigheten krever at strenge regler også styrer prinsippene for sivilt ansvar. Det er imidlertid stor grunn til bekymring når det gjelder utviklingen på dette området.8 Internasjonale instanser har i flere tiår arbeidet med statenes ansvar i forbindelse med «internasjonalt ulovlige handlinger». Folkerettskommisjonens arbeid er nå klart, men en lang rekke bekymringer gjenstår. Man har lagt vekt på «ulovlige handlinger» som utgangspunkt for å tillegge ansvar, men det hersker stor forvirring rundt de juridiske normene som skal definere disse handlingene. Og begrepet «forulempet stat» er fortsatt ikke presisert. Hvis man ønsker å samle menneskeheten i ett politisk fellesskap, er det nødvendig at alle stater kan hevde sin juridiske rett med utgangspunkt i rettsreglene. Istedenfor holdes døra åpen for mottiltak, noe som fremstår som «en viss tilbakegang for folkeretten» ettersom det innebærer å gi hver enkelt stat anledning til å bestemme sin egen rettspraksis på dette området, og først og fremst yte seg selv rettferdighet.9