Ti nye stater trer inn i EU 1. mai 2004. Da vil unionen bestå av 19 små og 6 store medlemsland, befolkningsmessig sett. Skillet mellom små og store er imidlertid ikke det viktigste skillet i EU. De små utgjør sjelden en felles blokk mot de store.

På grunn av historiske tilfeldigheter består Europa av stater med svært ulikt folketall. Blant de femten nåværende medlemslandene i EU, har ti land mellom 0,4 og 16 millioner innbyggere, mens fem land har mellom 41 og 82 millioner innbyggere. EU-institusjonene har tradisjonelt tatt høyde for denne forskjellen gjennom antall kommissærer statene har fått: en til små stater, to til de store.

I Vest-Europa ble grensene stabilisert etter andre verdenskrig, mens det i Øst-Europa har vært annerledes: Kommunismens fall økte den politiske oppdelingen av Øst- og Mellom-Europa, med oppløsningen av Sovjetunionen og Jugoslavia og splittelsen av Tsjekkoslovakia. Polen (mer enn 40 millioner innbyggere) er nå den største av de ti statene som trer inn i EU 1. mai 2004. De ni andre statene har en befolkning på 0,4 til 10 millioner.

Institusjonene som ble skapt av Romatraktaten i 1957 og etablert 1. januar 1958 var svært fordelaktige for de små statene som var med fra starten, det vil si Benelux-landene. På dette tidspunktet utgjorde de imidlertid bare 3 av 6 stater, og det var ingen fare for at de kunne skaffe seg en dominerende posisjon. De påfølgende utvidelsene har brutt denne balansen. Fra 1. mai 2004 består EU av 25 medlemsland, hvorav 19 små stater og 6 store, som riktignok representerer tre fjerdedeler av befolkningen i unionen. EU står derfor overfor et dilemma som er typisk for enhver overnasjonal konstruksjon: krav om enstemmighet skaper nærmest lammelse i beslutningsprosessene etter hvert som antall medlemmer øker, mens flertallsprinsippet slites mellom to tenkemåter, representasjon av borgerne eller representasjon av stater.

I teorien fremstår mellomstatlige strukturer (det europeiske råd, ministerrådet) og regelen om enstemmighet som best egnet til å beskytte de små statene. I realiteten er sistnevnte flinke til å trekke seg i tide i institusjoner hvor betydningen av nasjonal tilhørighet i alle fall delvis er i ferd med å viskes ut: EU-parlamentet og Kommisjonen. Selv om medlemmene av Kommisjonen utnevnes av regjeringene, er den et kollegium som behandler medlemsstatene temmelig likt, og den har ingen betenkeligheter med å stille til veggs store land dersom disse handler i strid med EUs regelverk. I mellomstatlige forhandlinger tas det derimot mindre hensyn til de små landenes interesser enn til de stores. En uskreven regel er at man ikke skal sette noen av de store landene i gapestokken, og i hvert fall ikke to av dem! Frankrike og Tysklands manglende respekt for stabilitetspakten er et ferskt eksempel på dette. Her ser vi hvordan internasjonale relasjoner – som fortsatt i svært stor grad baseres på makt- og styrkeforhold – overføres på europeisk nivå.

Østerrikerne har bemerket, antakeligvis med rette, at boikottiltakene mot Østerrike etter de høyreekstremes valgseier i 2000, neppe ville blitt iverksatt mot en stor stat, Frankrike for eksempel.

Når det gjelder relasjonene internt i unionen, er selv enstemmigheten problematisk. Når en eneste stat blokkerer et vedtak, utsettes denne staten for et betydelig press, og presset er sterkere jo mindre staten «veier» befolkningsmessig og i unionens bruttonasjonalprodukt. Hvis det er Storbritannia som stadig legger hindringer i veien, forsøker man tålmodig å finne frem til kompromissløsninger. Hvis det derimot er Luxemburg som setter seg på bakbeina, gjør man det klart overfor landets forhandlingsledere at dette er en upassende posisjon: Man kan til nød akseptere at de nekter å stemme for ett eller to tiltak som er av særlig betydning for landet, men at de likevel har interesse av å finne allierte, for eksempel når det gjelder skattesystemet. Som regel, også overfor små stater, forsøker likevel Kommisjonen og Rådet å unngå brudd.

Forhandlingene med de nye medlemslandene viser dette: I utarbeidelsen av EUs grunnlovsprosjekt har mediene fremfor alt lagt vekt på det største landet blant nykommerne, Polen, og deres urokkelighet i forhold til beregningen av kvalifisert flertall. Til tross for dette har en lang rekke mer diskrete diskusjoner funnet sted, og de har i stor grad vært fordelaktige for de nye medlemslandene. Selv lille Malta (400 000 innbyggere) har oppnådd garantier, utsettelser, unntak og økonomiske fordeler som ikke er til å kimse av: stadfesting av landets nøytralitet, opprettholdelse av landets abortforbud, fortsatte restriksjoner på kjøp av fritidsboliger, særskilte økonomiske tiltak (innenfor rammen av strukturfondene) for Gozo-øya, momsfritak på visse produkter frem til slutten av 2009… Forhandlingene pågår fortsatt om to ømtålige temaer: skatteparadis og bankmessige «fasiliteter».

Denne muligheten til å direkte forsvare nasjonale interesser forklarer hvorfor små stater aldri har etablert noen egen koalisjon, ikke engang en virkelig lobby. Det finnes riktignok grupperinger med en lang historie bak seg, slik som Benelux-landene og Nordisk Råd (dette står imidlertid delvis utenfor unionen, i og med at Norge og Island ikke er med). Slike gruppedannelser har imidlertid aldri, ikke engang i Benelux-landenes tilfelle, ført til en harmonisering av holdningene i europapolitikken. Faktisk har de små landenes strategier alltid vært svært mangfoldige. Noen har valgt å handle på egenhånd, og søkt støtte fra et stort land som de har kulturelle og økonomiske bånd til. Andre, spesielt Nederland (den rikeste og befolkningsmessig største av de små statene), har enkelte ganger forsøkt å samle opposisjon mot de store landenes dominans, da spesielt de fransk-tyske «parhestene». Bare i forbindelse med svært sjeldne institusjonelle kontroverser har de små landene sett ut til å danne en blokk. Selv under forberedelsene av Nicetraktaten i desember 2000, førte den proporsjonelle beregningen av stemmene i Ministerrådet til et forvirrende sammensurium, hvor de små statenes enkeltinteresser ofte veide tyngre enn det kollektive forsvaret: Det gjaldt for eksempel Belgia, som fremfor alt konsentrerte seg om å få like mange stemmer som Nederland!

Det gjenstår da bare ett spørsmål hvor de små statene har inngått i en nærmest uangripelig felles front: Kommisjonens sammensetning. Opprettholdelsen av de gamle reglene (en kommissær for de små landene og to for de store) førte etter hvert til at denne utøvende instansen ble for stor. Under Nice-toppmøtet holdt de små landene hardt fast på «sine» seter, mens de store godtok å gi slipp på sin andre kommissær. Dette dreide seg imidlertid bare om en midlertidig ordning, i påvente av en generell omlegging av EU-institusjonene. «Konventet for Europas fremtid» foreslår i sitt grunnlovsutkast å skille mellom kommissærer i full funksjon og kommissærer uten stemmerett. Dette førte til en storm av protester fra de små statene, som med letthet kunne forestille seg konsekvensene av en slik operasjon. De har allerede erfart noe lignende med Den europeiske sentralbanken, hvor de store statenes avgjørende innflytelse er blitt institusjonalisert gjennom reformen fra april 2003 (de fem landene med høyest bruttonasjonalprodukt tillegges en spesiell posisjon).

Vi må likevel ikke begrense oss til de institusjonelle spørsmålene som har stått øverst på EUs dagsorden det siste året, og som har skygget over andre sentrale aspekter ved unionens utvikling. Uansett hvilket område man tar for seg – finans, økonomi, sosialpolitikk, kultur, utenrikspolitikk, forsvar – er det nesten umulig å finne noe skille som går mellom store og små stater. I dagens EU, for eksempel, står Storbritannia og Irland utenfor Schengen-området, mens Storbritannia, Sverige og Danmark har sagt nei til å innføre euroen. Ønsket om å begrense budsjettoverføringene til EU til 1 prosent av bruttonasjonalprodukt ble uttrykt i desember 2003 av tre store stater (Frankrike, Tyskland, Storbritannia), men også tre små (Nederland, Sverige, Østerrike). USAs krig i Irak ble støttet av så forskjellige land som Storbritannia, Nederland, Polen og Ungarn.

Skillene etableres altså etter andre kriterier enn størrelsen på landet: utviklingsnivå, kulturelle tradisjoner, hva som er oppnådd av sosiale og miljømessige tiltak, nøytralitet eller behov for beskyttelse, og så videre. Man kan finne fellestrekk mellom Middelhavslandene, de gamle kommunistiske landene, mellom tilhengerne av Europa kun som frihandelssone, mellom tilhengerne av velferdsstaten (hvor vingeklippet den enn er), mellom USA-tilhengerne – uten at disse leirene kun omfatter store eller små land.

Kanskje bidro oppstyret rundt stabiliseringspakten, som Tyskland og Frankrike fikk tillatelse til å avvike fra, til å skissere en skillelinje mellom store og små land: tilhengerne av streng respekt for reglene rekrutteres spesielt blant de små statene, hvor man opprøres av et totaktssystem hvor størrelse gir særfordeler, og hvor det spiller en rolle om man er «mektig eller fattig». Likevel var det bare Nederland, Østerrike og Finland (samt Spania) som til syvende og sist stemte for respekt for pakten.

Snarere enn om felles standpunkter kan man snakke om en særegen holdning fra små land (eller mange av dem), som bestemmes av spesifikke faktorer. Den første er avhengigheten av omverden, som nødvendigvis er sterkere for små stater enn for store stater, som har tilgang til varierte ressurser og produksjon innenlands, samt et større indre marked. De store statene (fremfor alt Tyskland) er samtidig de største kundene og leverandørene til de små statene, noe som unektelig skaper bånd og interessefellesskap mellom dem. Utenlandsinvesteringer spiller ofte en viktig rolle her, i en kontekst hvor styrkeforholdene står i de multinasjonale selskapenes favør. Tilhørigheten til EU, og eventuelt euro-området, er en måte å minimere risikoene og gjøre sin stemme hørt på den internasjonale scenen.

De små statene har uten tvil et større behov for EU enn de store, men samtidig har de mer å tape når det gjelder autonomi og identitet. La oss ikke glemme at de fleste av disse statene har sitt eget språk – EU vil omfatte 20 offisielle språk fra 1. mai 2004 – og sin egen kultur. De er svært knyttet til sin i mange tilfeller nyvunne uavhengighet, en uavhengighet som for noen av dem er et resultat av hard kamp. Nasjonalfølelsen er ikke mindre sterk (kanskje tvert i mot) i de små landene enn i de mektigere statene.

Riktig nok er det mange av de små statene som har et spesielt forhold til en eller flere store stater, men det er ofte snakk om et subtilt spill av tiltrekning og frastøting, for eksempel Østerrikes holdning overfor Tyskland eller, i enda større grad, Irlands forhold til Storbritannia. De små statene har også nære bånd til andre små stater, men er lite interessert i å oppløses i regionale grupperinger: Benelux, de nordiske eller skandinaviske landene og de baltiske statene er enheter som er mer håndgripelige i Paris enn blant innbyggerne som bor i disse områdene…

Derfor oppstår tilsynelatende motsetningsfylte reaksjoner i EU-sammenheng – noen ganger en forsonende holdning, andre ganger hardnakket prinsippfasthet. Å vise urokkelighet i noen symbolske saker er en måte å vise overfor sitt lands opinion at man fortsatt er i stand til å forsvare landets identitet mot det europeiske «trollet». Velgerne, som er mindre følsomme enn sine ledere overfor økonomisk og politisk «realisme», presser i denne retning. I flere folkeavstemninger de siste årene har regjeringene lidd nederlag (Danmark, Irland, Sverige). Statens størrelse har kvalitativ betydning for hvordan den fungerer internt, forholdet mellom innbyggerne og måten man forholder seg til forandring på. EU-medlemskap innebærer derfor en mer markert endring i de små landene enn i de store, og dette kan forklare vanskelighetene med å takle de interne relasjonene i unionen, selv for gamle travere som Benelux-landene.

Et skille mellom landene på grunn av størrelse er altså ikke fullstendig kunstig. Det er imidlertid ikke det eneste skillet i EU, og heller ikke det viktigste. Og dersom man fokuserer på motsetningen mellom store og små stater, favoriserer man en institusjonell tilnærming til det europeiske unionsprosjektet på bekostning av innholdet i politikken som føres.

Se Bernard Cassen, «Markedets grunnlov», Nordiske Le Monde diplomatique, februar 2004.
Se Michel Dumollin, Geneviève Duchenne (red.), Les Petits Etats et la contruction européenne, PIE Peter Lang, Brussel, 2002.