Økt press på arbeidsledige i USA og Europa



«Workfare» «Temporary Assistance for Needy Families» «Working Toward Independence» «Healthy Mariage Initiative» «New Deal for Young People» «New Deal for Lone Parents» «Working Tax Credit» «Pathways to Work»Dagpengemottakere i Frankrike, alenemødre i USA og funksjonshemmede i Storbritannia har gjerne minst tre ting til felles: de står uten jobb; de mottar bidrag fra staten, ofte temmelig knuslete sådanne; og de har vært skyteskive for amerikanske og europeiske regjeringer siden midten av 90-tallet.
Formålet med den såkalte «aktiviseringspolitikken» er å få «de utstøtte» ut i arbeid, og ideen om arbeid for trygd, eller workfare, bygger på prinsippet om gulrot og pisk. Gulrota er at bidragsmottakere forespeiles økonomiske fordeler dersom de kommer inn på arbeidsmarkedet igjen, for eksempel i form av skattekreditt. Pisken, som brukes mot de gjenstridige som nekter å ta imot det arbeidet de blir tilbudt, er en gradvis reduksjon og deretter stans i stønadsutbetalingene. Dette systemet er svært utbredt i engelskspråklige land, fremfor alt USA og Storbritannia.
I Europa for øvrig bygger aktiviseringspolitikken i større grad på en tanke om motivering og oppfølging av personer, for å sikre en mest mulig myk overgang til arbeidslivet. Franske eksperter pleier ofte å sette den nådeløse workfare-modellen opp mot den humane europeiske aktiviseringspolitikken, som dominerer i de skandinaviske landene.
Men ser man nærmere etter, er forskjellene mellom de to systemene kanskje ikke så store som man kan få inntrykk av. De skandinaviske landene ser ut til å følge i USAs og Storbritannias fotspor, ved å stramme til sin arbeidsmarkedspolitikk – med særlig fokus på de mest sårbare befolkningsgruppene, altså de som har minst sjanse til å forsvare seg fordi de ikke har fagforeninger eller pressgrupper i ryggen, eller fordi de sjelden eller aldri stemmer ved valg.

USA. Arbeid for trygd er den dominerende ordningen i USA i dag.
Workfare-programmet ble innført som en del av velferdsreformen som ble vedtatt av Kongressen i august 1996.1 Det rettet seg i første omgang mot fattige familier, i de fleste tilfeller alenemødre. Hovedprinsippet bak workfare-tankegangen var at sosiale ytelser ikke er en rettighet, men en tjeneste man må gjøre seg fortjent til. Ordningen, som ble klekket ut av USAs daværende president Bill Clinton, pålegger bidragsmottakere å oppføre seg i tråd med «arbeidsetikk og ansvarlighet». Stønadsutbetalinger ble begrenset til maksimalt fem år gjennom hele livet, for alle voksne i arbeidsdyktig alder. Dette ble kalt «Temporary Assistance for Needy Families» (TANF).
For å motta denne assistansen, må man godta en såkalt «arbeidstilpassende aktivitet». Fra og med 1997 ble alle voksne personer pålagt å kunne dokumentere 30 timers aktivitet per uke. Etter å ha utarbeidet en oversikt over vedkommendes kompetanse, setter arbeidskontoret opp en «plan for individuelt ansvar» som inneholder ulike etapper i prosessen for å komme ut i arbeid. Deretter gjør de rede for bidragsmottakerens plikter: delta på «jobbkurs» og opplæringstiltak, møte opp til avtaler, vaksinere barna sine, sørge for at de går på skole, og skaffe seg arbeid. Hvis man ikke overholder denne kontrakten, settes det i verk sanksjoner. Hvor strenge og omfattende de er, varierer fra delstat til delstat.
Clintons viktigste anliggende da reformen ble innført i 1996, var å redusere antall sosialhjelpsmottakere. Og målsetningen er nådd med god margin: 14,4 millioner stønadsmottakere i 1994, det vil si nesten en av sju amerikanske familier, mot bare 5,4 millioner i 2001 – altså en nedgang på 64 prosent. Dette er ikke overraskende: Av frykt for å miste inntekten sin etter maksperioden på fem år, tok kvinnene imot de jobbene som ble tilbudt dem. Resultatet av dette var at andelen stønadsmottakere i jobb økte fra 11 prosent i 1996 til 38,3 prosent i 1999. Denne tendensen snudde i forbindelse med den økonomiske nedgangen i 2001, og andelen yrkesaktive bidragsmottakere sank til 33,4 prosent i 2002, ifølge Kongressens årlige rapport om TANF-programmet.2
Enda mer bekymringsverdig er barnefattigdommen. Mellom 1996 og 2000 ble den redusert med en femtedel, men økte deretter fra 16 prosent i 2000 til 17,6 prosent i 2003. Fattigdommen øker også blant voksne: 12,5 prosent av amerikanerne levde under den offisielle fattigdomsgrensen i 2003, mot 11,3 i 2000.3 Disse tallene er i stor grad underestimert: Hvis man tar utgangspunkt i den europeiske normen for fattigdom (60 prosent av gjennomsnittsinntekten) levde 23,8 prosent av USAs befolkning under fattigdomsgrensen i 2000, ifølge Luxembourg Income Studies. Antallet personer uten helseforsikring har også skutt i været: økning fra 43,6 millioner i 2002 til 45 millioner i 2003, det vil si 15,6 prosent av befolkningen.4
På tross av disse urovekkende tallene hevder den amerikanske administrasjonen fortsatt at det å ha en jobb, uansett hvor lite kompetanse den krever og hvor dårlig betalt den er, reduserer fattigdommen og skaper automatisk bedre karriereutsikter – det spesialistene kaller Work First. Men stønadsmottakerne som er i jobb tjener mellom 472 og 738 dollar i måneden, altså en årslønn på 5 664 og 8 856 dollar, som ligger under den offisielle fattigdomsgrensen (9 827 dollar).
Stønadsmottakerne har ofte svært lite utdanning, og får bare «småjobber», hovedsakelig i hotell- og restaurantbransjen og i omsorgssektoren. Dette er de første jobbene som ryker i perioder med økonomisk nedgang. Ifølge det uavhengige forskningssenteret Center on Budget and Policy Priorities5 har andelen alenemødre uten jobb økt fra 9,8 prosent i 2000 til 12,3 prosent i 2002. Og i løpet av de tre siste årene har 60 prosent av stønadsmottakerne forblitt arbeidsløse.
Det var denne bekymringsverdige utviklingen som i 2001 fikk Bush-administrasjonen til å fremme forslag om en tøffere variant av loven fra 1996 (som Kongressen er pålagt å revidere hvert femte år). Bush-administrasjonens lovforslag, som har tittelen «Working Toward Independence», inneholder flere nye tiltak: antallet timer med obligatorisk aktivitet som kreves for å få full stønadsutbetaling, heves fra 30 til 40 timer per uke.
En annen nyvinning er støtten til «sunne ekteskap» gjennom «Healthy Mariage Initiative».6 Tanken bak dette initiativet er enkel: Ekteskapet er en av de viktigste måtene å forebygge fattigdom på, og derfor bør familierådgiverne hjelpe parene til å holde sammen for å spare skattepenger. Denne moralske offensiven styrket seg med gjenvalget av George W. Bush i november i fjor. Og i januar ble Michael Leavitt utnevnt til sosialminister. Han er tidligere guvernør i Utah, en delstat som i 2002 brukte 600 000 dollar på et program som skulle fremme ekteskapet.
Men lovforslaget fra Det hvite hus er fortsatt ikke vedtatt, på grunn av opposisjon fra demokrater i Senatet. Man har altså foreløpig forhindret det verste på føderalt nivå, men på delstatsnivå står republikanske guvernører fritt til å endre TANF-programmet i en åpenlyst reaksjonær retning. Vest-Virginia gir for eksempel 100 dollar ekstra i bidrag i måneden til familier der foreldrene er gift, lever under samme tak og mottar trygdeytelsene i fellesskap.

New Deal i Storbritannia. I Storbritannia har man ikke gått så langt. Her har Tony Blairs regjering stått for en mildere variant av den amerikanske workfare-tankegangen gjennom de såkalte «New Deal»-programmene. Disse er rettet mot ulike målgrupper: unge mellom 18 og 24 år, funksjonshemmede, alenemødre og arbeidsledige over 55 år. Ungdomsprogrammet «New Deal for Young People» (NDYP) er fyrtårnet for denne politikken. Denne obligatoriske ordningen for arbeidsledige stønadsmottakere mellom 18 og 24 ble satt i verk i 1997, og innebærer at de skal være i jobb etter seks måneder. Også her kombinerer man gulrot og pisk.
Pisken består i at man mister hele eller deler av stønaden sin hvis man ikke deltar i ordningen. Arbeidskontoret innkaller i den forbindelse unge arbeidsledige til samtale. Hvis de ikke svarer eller møter opp, følger en rekke brev med advarsler, som kan ende med at deler eller hele bidragsutbetalingen blir stoppet etter fire uker. Gulrota består i at arbeidskontoret tilbyr fire måneders «intensiv bistand» i letingen etter lønnet «arbeid». Det kan være personlig kompetansekartlegging og utarbeiding av en karriereplan.
Hvis ungdommen fortsatt står uten jobb etter disse fire månedene, får han eller hun fem alternativer. Det første er tilbud om subsidiert jobb, der arbeidskontoret dekker deler av lønnen i en periode på maksimalt seks måneder. Det andre er frivillig arbeid (for eksempel sekretærarbeid eller salg) eller, et tredje alternativ, frivillig arbeid med vedlikehold av offentlige bygninger, jernbaner og parker. Det fjerde alternativet er mulighet for utdanning i maksimalt ett år. Femte og siste alternativ er hjelp til å starte egen bedrift.
Den arbeidsledige må akseptere minst ett av disse alternativene for ikke å miste deler eller hele stønaden. Det uavhengige forskningskontoret National Audit Office beregnet i oktober 2001 at av totalt 719 000 deltakere i dette programmet, hadde 40 prosent ikke-subsidiert arbeid i minst 13 uker; 11 prosent ble overført til andre typer stønader, hovedsakelig uføretrygd; 20 prosent gikk tilbake til arbeidsledighetstrygd. 29 prosent forlot programmet av ukjente årsaker.7
«New Deal for Lone Parents», programmet som er rettet mot aleneforeldre (i de aller fleste tilfeller kvinner), er i mye større grad basert på frivillighet. Den eneste betingelsen for å motta stønad, er at man møter til en evalueringssamtale en gang i året. Under denne samtalen oppfordrer konsulentene stønadsmottakerne til å delta i arbeidsmarkedstiltak. Alenemødre som arbeider minst 16 timer i uka kan få innvilget «Working Tax Credit», som dekker kostnader ved barnepass på opptil 175 pund (rundt 2000 kroner) per barn per uke, tilsvarende 70 prosent av de totale kostnadene. Og kvinnene som kommer i jobb mottar en «arbeidsbonus» på 40 pund per uke (ca 450 kroner).

Ifølge den britiske regjeringen har en million personer deltatt i New Deal-programmene siden 19988 – 276 000 av disse i programmet for aleneforeldre og 520 000 i programmet for unge arbeidsløse. Men ifølge National Audit Office har bare 30-40 000 unge kommet ut i vanlig lønnet arbeid gjennom denne ordningen.9 I tillegg klarer de fleste av dem ikke å beholde en jobb i mer enn gjennomsnittlig 13 uker. Det er heller ikke nødvendigvis slik at arbeid fører til økt levestandard. Man har innført en minstelønn for ungdom i Storbritannia på 4,10 pund per time (ca. 50 kroner) for de under 21 år, 4,85 pund for de over 21. Dette får arbeidsgivere til å kvitte seg med «gamlingene». Disse lavt utdannede unge menneskene går fra den ene småjobben til den andre, og har svært dårlige fremtidsutsikter og ingen mulighet til å skaffe seg et skikkelig bosted.
Lønningene er så dårlige at regjeringen har innvilget rundt 250 000 husholdninger såkalt «Working Tax Credit» som kompenserer for lav inntekt. I praksis vil dette si at de subsidierer lave lønninger, samtidig som de vokter seg vel for å legge press på arbeidsgiverne. Dermed opprettholder staten en dårlig betalt reservearbeidsstokk, som har store problemer med å få pengene til å vare ut måneden selv om de mottar sosiale overføringer.
I 2002 levde 17 prosent av befolkningen under fattigdomsgrensen, mot 21 prosent i 2000.10 Aleneforeldre utgjorde 37 prosent av voksenbefolkningen under fattigdomsgrensen.11 29 prosent av kvinnene arbeider deltid, i gjennomsnitt 16 til 30 timer i uka. En slik undersysselsetting av et stort antall personer, gjør at britiske styresmakter kan skilte med de laveste offisielle arbeidsledighetstallene på 20 år – i 2004 vekslet de mellom 4,5 og 4,8 prosent.
Men det største problemet i Storbritannia har vist seg å være det store antallet uføretrygdede. På 1980- og 90-tallet ble svært mange overført fra arbeidsledighetstrygd til uføretrygd, spesielt i de delene av landet som var i ferd med å avindustrialiseres. I 2004 mottok 2,7 millioner personer uføretrygd, det vil si 7,5 prosent av befolkningen i arbeidsdyktig alder. Disse er blitt den fremste målgruppen for aktiviseringspolitikken.
Regjeringen lanserte i oktober 2003 en prøveordning kalt «Pathways to Work». Dette programmet, som ble prøvd ut sju steder i Storbritannia, kombinerer økonomiske motivasjonsfaktorer som «arbeidsbonus» på 40 pund per uke, og obligatoriske pressmidler i form av individuelle samtaler med en konsulent som setter opp en plan for hvordan vedkommende skal skaffe seg jobb. Konsulenten er også til stede ved legebesøk, for å utforske alle muligheter til å få personen ut i arbeid.
Foreløpig har regjeringen gått relativt forsiktig frem i innstrammingen av sosiale ytelser, fordi de funksjonshemmede og aleneforeldrene representeres av relativ innflytelsesrike interessegrupper – for eksempel National Council for One Parent Families. Men etter valget i mai ble tidligere innenriksminister David Blunkett utnevnt til sosialminister, noe som signaliserer en tøffere linje. Blunkett er kjent for sin kompromissløshet.

Danmark. De skandinaviske landene er blitt fremholdt som velferdsstatens siste bastioner, men også her innførte man aktiviseringsprogrammer på 90-tallet.12 Sosiale ytelser knyttes opp til oppfølging av planer for tilbakevending til arbeidslivet, der man kartlegger stønadsmottakerens kompetanse og redegjør for hans eller hennes plikter. Arbeidssøkere må si seg villige til å ta imot de jobbene de blir tilbudt, og de som nekter kan oppleve å bli fratatt hele eller deler av arbeidsledighetstrygden eller sosialstønaden. Denne praksisen ble først prøvd ut på de mest sårbare befolkningsgruppene, som ungdom, innvandrere13 og langtidsledige – men er etter hvert blitt utvidet til å gjelde alle arbeidsledige.
I Danmark er betingelsene for å få arbeidsledighetstrygd strammet kraftig inn siden 1994. Da ble utbetalingsperioden redusert fra ni til sju år, før den falt til fem år i 1996 og fire år i 2003. I tillegg plikter stønadsmottakerne å delta i aktiviseringsprogrammer helt fra starten av arbeidsløshetsperioden. Alternativene arbeidssøkerne tilbys er velkjente: hjelp til jobbsøking, yrkesopplæring, plikt til å ta imot subsidiert arbeid i offentlig eller privat sektor, eller kommunale tiltaksjobber som opprettes for langtidsledige. Resultat: Antallet arbeidssøkere med dagpenger stupte fra 343 000 i 1994 til 123 251 i 2002, før det økte igjen i 2003.
Nivået på ytelsene er imidlertid opprettholdt. Arbeidsledige over 25 år kan få arbeidsledighetstrygd som tilsvarer opptil 90 prosent av deres tidligere nettolønn, med et tak på 3270 danske kroner per uke. Hver tredje måned blir stønadsmottakeren innkalt til samtale, og man kan oppleve å få redusert eller stanset utbetalingene hvis man ikke følger den oppsatte planen for arbeidssøking.
De mest vanskeligstilte personene, som ikke har rett til dagpenger, kan motta sosialstønad. Men også her er kriteriene strammet inn, og fungerer i dag regelrett diskriminerende. Sosialstønaden på mellom 8 180 og 10 870 danske kroner (avhengig av familieansvar) er kun tilgjengelig for «innfødte» dansker og utlendinger som har bodd i Danmark i mer enn sju år. Mottakerne er også forpliktet til å ta imot et «rimelig» aktiviseringstilbud, og nekter de dette, blir de fratatt stønaden. Innvandrere som har bodd i Danmark i mindre enn sju år, får kun en ytelse på 5270 danske kroner over en seksmånedersperiode. Disse restriksjonene har ført til at antallet sosialstønadsmottakere har falt fra 117 000 i 1994 til 86 000 i 2000.
Ved første øyekast kan resultatene av denne politikken virke overbevisende. Bare 11 prosent av den danske befolkningen lever under fattigdomsgrensen, og dette er et av de laveste tallene i EU. Arbeidsløsheten blant innbyggere i arbeidsdyktig alder sank fra 7,7 prosent i 1994 til 5,6 prosent i 2003.
I Frankrike blir «det danske miraklet» hyllet både i media og av politikere, som ser med et forelsket blikk på den konservative og nyliberalistiske koalisjonen som har sittet med makten i Danmark siden 2001. Ifølge statssekretær i det franske arbeidsdepartementet, Gérard Larcher, er dette miraklet «ikke et resultat av tilfeldigheter. Det henger sammen med en svært vellykket kombinasjon av et fleksibelt arbeidsmarked, høy sosial beskyttelse ved arbeidsledighet og en effektiv aktiviseringspolitikk overfor de arbeidsløse.»14
Statssekretæren hyller dermed en ordning som i stor grad bygger på offentlige tiltaksjobber, som Jean-Pierre Raffarins regjering ivret etter å fjerne da den kom til makten. De fleste glemmer også å nevne at Danmark bruker svært mye penger på opplæringstiltak: Mer enn halvparten av aktiviseringsmidlene går faktisk til dette (56,6 prosent i 2002, mot 34,6 prosent i 1995).
Men resultatene er slett ikke mirakuløse. Forskeren Peter Abrahamson viser15 at en tredjedel av de arbeidsledige er blitt overført til førtidspensjon eller uførepensjon. Bare mellom 50 og 60 prosent av deltakerne i disse programmene har fått jobb (hel- eller deltid). Og i de fleste tilfeller forblir sosialstønadsmottakerne arbeidsledige. Det viser seg også at de kommunale arbeidsplassene på ingen måte øker sjansene for å få en stabil og varig jobb: De som har hatt slike jobber går tilbake til sosialstønad så snart arbeidskontrakten er utløpt.
For øvrig har ikke aktiviseringspolitikken klart å bremse økningen i arbeidsledigheten, noe også den danske regjeringen innrømmer. Antallet arbeidsløse i aktiviseringsprogram økte med 29 000 i perioden 2001-2003, det vil si nesten 7,5 prosent av den arbeidsdyktige delen av befolkningen i 2003. Og antallet subsidierte jobber i forbindelse med aktiviseringsprogram økte fra 10 954 i 1999 til 12 750 i 2002 (av en yrkesaktiv befolkning på 2,8 millioner).
Dette systemet har også bidratt til å trekke det generelle lønnsnivået nedover, en utvikling vi ser i alle land som har utviklet denne typen ordninger. I Danmark har andelen av merverdien (de verdier som skapes) som går til lønn, sunket fra 79 prosent i 1980 til 71 prosent i 1990 og 68 prosent i 2000.

Frankrike. Aktiviseringspolitikken i Frankrike var i utgangspunktet rettet mot langtidsledige og unge uten formelle kvalifikasjoner. Man etablerte offentlige tiltaksplasser og særskilte arbeidsplasser for ungdom. Programmene ble utvidet til å gjelde alle arbeidssøkere med innføringen av den såkalte Pare-reformen (plan for hjelp og tilbakevending til arbeidsmarkedet) i 2001. I teorien skal ikke disse ordningene være obligatoriske, i motsetning til hva vi har sett i Skandinavia, USA og Storbritannia.
Likevel innførte Jean-Pierre Raffarins regjering i desember 2003 en minsteinntekt ved aktivitet (kalt RMA) for de som har mottatt arbeidsledighetstrygd (RMI) i minst ett år. RMA er koblet til deltidsarbeid på minst 20 timer per uke og med en varighet på minst 18 måneder.
Foreløpig er loven uklar om hvorvidt ordningen skal være obligatorisk eller ikke. De som har utarbeidet lovteksten sier at det er «opp til fylkene som administrerer ordningen å ta ansvar for dette». Med andre ord kan fylkesrådene avgjøre hvorvidt en RMI-mottaker som nekter å ta imot tilbud om arbeid, skal miste hele eller deler av stønaden. Det som skjer er at staten, ved å overføre administrasjonen av disse ordningene til fylkene, forsøker å frasi seg ansvaret for en ordning som koster mye – også politisk.
For å rettferdiggjøre denne tilnærmingen, forklarer regjeringen at det handler om å «komme seg ut av en situasjon der man er avhengig av hjelp» og «gjøre arbeidsinntekt til en motivasjonsfaktor». Alt ligger til rette for at man også i Frankrike glir over i et system som det danske, amerikanske eller britiske: reform av arbeidsmarkedsetaten, åpning for utstrakt bruk av vikarbyråer, prosjekter som går ut på å kontrollere de arbeidsledige, og så videre.
Alle sosiale varsellamper blinker allerede rødt, til tross for at man har strammet inn på kriteriene for å få sosialstønad: arbeidsledigheten rammer mer enn 10 prosent av befolkningen i arbeidsdyktig alder, og antall RMI-mottakere har nådd 1,19 millioner.16 I tillegg har fattigdomsraten økt til 15 prosent i 2003, ifølge tall fra EUs statistiske sentralbyrå Eurostat.17 Mer enn tre millioner franskmenn har en utilfredsstillende boligsituasjon.

Tatt i betraktning de lite overbevisende resultatene disse ulike programmene kan vise til når det gjelder å få folk tilbake i arbeid, kan man spørre seg hvorfor regjeringer både i Europa og USA er så forgapt i aktiviseringspolitikken. Staten har gitt opp å presse bedriftene til å endre sin sysselsettingspolitikk. I stedet forsøker man å forandre stønadsmottakernes psykologi ved å pålegge dem å tilpasse seg arbeidsmarkedets krav i stadig større grad. Ideologien om «ansettbarhet» (employability), som er kjernen i workfare- og aktiviseringsprogrammene, gjør de arbeidsledige ansvarlige for sin egen skjebne. Dermed er det ikke lenger myndigheter og bedrifter som skal klandres, men de utstøtte selv.

2 Se Kongressens siste årsrapport, Temporary Assistance for Needy Families, Office of Research, Planning and Evaluation, Administration for Children and Families, US Department of Health and Human Services, Washington, november 2004.
3 Den tilsvarer 9 827 dollar i året for en enslig person, dette er anslått minimumsbeløp for å dekke bolig, mat og klær.
4 Census Bureau, Income, Poverty and Health Coverage in the United-States in 2003, Washington DC, 2004.
5 Center on Budget and Policy Priorities, Recent Welfare reforms research findings, Washington DC, januar 2004.
6 Congressional Research Service, TANF Reauthorization: Side by Side Comparison of Current Law and Two Versions of H.R. 4, Den amerikanske kongressens bibliotek, februar 2004, Washington.
7 The New Deal for Young People, National Audit Office, London, februar 2002.
8 Finansdepartementet, foreløpig budsjettrapport, Opportunity for All, kapittel 4, London, 2004.
9 The New Deal…, sitert over..
10 Eurostat, «Poverty and Social Exclusion in the EU», i Statistics in focus, Brussel, september 2004.
1
1 Jf. Loïc Wacquant, «Quand le président Clinton ?réforme? la pauvreté» (President Clinton 'reformerer' fattigdommen), Le Monde diplomatique, fransk utgave, september 1996.