FNs institusjonelle svakheter

Selv om Den internasjonale domstolen er det eneste FN-organet som har myndighet til å vurdere lovligheten til militære aksjoner, benyttes den sjelden. I stedet fortsetter Sikkerhetsrådet å handle, eller avstå fra å handle, ut fra politiske fremfor juridiske hensyn.

september 2005

Mens andre verdenskrig raste videre i Asia, ble FN-pakten undertegnet i San Francisco i juni 1945. Pakten markerte et vendepunkt i de mellomstatlige forholdenes historie. I prinsippet ble «maktbruk» – det vil si krig eller andre former for militær intervensjon – forbudt. Et sentralisert organ, Sikkerhetsrådet, fikk ansvar for å finne en løsning på konflikter, og fikk myndighet til å innføre tvangsmessige tiltak, både økonomiske og militære.

Etter at FNs forgjenger, Folkeforbundet, hadde lidd nederlag, gikk man altså over fra et system for «rettferdig krig», der militæraksjoner var forankret i suverene staters så godt som totale rett til å handle etter eget skjønn (represalier, svar på krenkelser, tilbakebetaling av gjeld), til et system basert på rasjonell legalitet. I dette systemet er væpnede aksjoner kun tillatt under to omstendigheter som bestemmes av objektive kriterier: Enten når et angrep kan rettferdiggjøres som legitimt forsvar, eller når Sikkerhetsrådet slår fast at det eksisterer en trussel som gjør at det må gripe inn.

Å bare henvise til høyerestående verdier, som per definisjon varierer fra land til land, er ikke lenger tilstrekkelig for å legitimere en krig. Dessuten skal all maktbruk godkjennes eller overvåkes av Sikkerhetsrådet. Man tok dermed Folkeforbundets fallitt til etterretning, da man ga systemet for kollektiv sikkerhet en mer forpliktende form, i håp om at dette ville hindre en konflikt mellom USA og Sovjetunionen.

Til tross for at reglene i FN-pakten er strenge, har de likevel ikke forhindret en rekke kriger i å bryte ut – utenfor de nedsatte mekanismene. Med henvisning til «rettmessige grunner», iverksatte Sovjetunionen og USA flere unilaterale militæraksjoner i andre halvdel av 1900-tallet: Sovjetunionen intervenerte i Ungarn (1956), i Tsjekkoslovakia (1968) og i Afghanistan (1979), mens USA grep inn på Cuba (1961), i Nicaragua (80-tallet), i Grenada (1983) og i Panama (1989).

Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!

Papiravis og full digital tilgang


Fornyes til 199,- per kvartal

I Sør florerte det av «lavintensitetskriger» – både i Afrika, Asia og i Latin-Amerika – og okkupasjonen av Palestina fortsatte. Sikkerhetsrådet ble redusert til maktesløshet ved at de to blokkene nedla veto i sak etter sak. Rådet fungerte først og fremst som et diskusjonsforum og i enkelte tilfeller som et styringsorgan for våpenhvile ved å organisere «fredsbevarende» organisasjoner. Disse operasjonenes myndighet og handlingskapasitet var begrenset, som for eksempel FNs fredsbevarende styrker på Kypros (UNFICYP) og UNIFIL-styrkene i Libanon.

Slutten på konflikten mellom øst og vest førte imidlertid ikke til noen renessanse for folkeretten eller FN. Selv om Golfkrigen i 1991 ble igangsatt både i tråd med prinsippet om legitimt forsvar – Irak hadde angrepet Kuwait – og etter klarsignal fra Sikkerhetsrådet, var den ikke noe signal om en ny verdensorden. NATOs angrep på Jugoslavia i 1999 viste at stormaktene fortsatt kunne gå utenom Sikkerhetsrådet når de ikke var sikret godkjenning derfra.

Denne fremgangsmåten ble forsterket etter attentatene 11. september 2001, da USA lanserte «krigen mot terrorisme» som åpner for en permanent juridisk unntakstilstand.1Se Paul-Marie de la Gorce, «Ce dangereux concept de guerre préventive», franske Le Monde diplomatique, september 2002. Både med styrtingen av Taliban-regimet – uten noe forutgående væpnet angrep fra den afghanske statens side som den kunne stilles juridisk til ansvar for – og den amerikansk-britiske invasjonen av Irak våren 2003 – som ble igangsatt uten noen som helst form for godkjenning fra Sikkerhetsrådet2Se Le retour des guerres préventives. Le droit international menacé («Forkjøpskrigenes tilbakekomst. Folkeretten trues»), Labor, Brussel, 2003. – har unilateral krig fått et spektakulært comeback på den internasjonale arenaen.

FN, som ble etablert som et redskap for å skape internasjonal likevekt, blir enten brukt av stormaktene for å rettferdiggjøre selektive militæraksjoner (mens man forholder seg passiv i andre situasjoner, som Israels okkupasjon av Palestina), eller så blir organisasjonen paralysert av stormaktenes opposisjon.

Likevel bør FN-paktens nederlag når det gjelder maktbruk nyanseres. Multilateralismen har fått hard medfart, men er fortsatt sterkt til stede i ordbruken. Hver militæraksjon blir fortsatt formelt rettferdiggjort med henvisning til folkeretten. Internasjonale regler er derfor ikke, som sådan, diskreditert, selv om en rekke politiske doktriner forsøker å rettferdiggjøre en tilsidesettelse av dem. Enten argumenterer man med legitimt forsvar, som i forbindelse med de fleste militærintervensjoner under den kalde krigen eller den nylige intervensjonen i Afghanistan. Eller så henviser man til en «implisitt» godkjennelse fra Sikkerhetsrådet – som i forbindelse med krigen i Jugoslavia (1999) eller Irak (2003).

Selv om noen fremhever retten til humanitær intervensjon, blir denne bestemt avvist av så godt som alle stater. De europeiske landene var spesielt opptatt av å understreke at deres militære intervensjon i Kosovo i 1999 var basert på eksepsjonelle omstendigheter, og derfor ikke skapte noen presedens.3For eksempel Tysklands utenriksminister Joschka Fischer i FNs generalforsamling 22. september 1999. Krigen i Irak førte på sin side til en historisk mobilisering av motstand i verdensopinionen og de fleste regjeringer.

Forkjøpskrig er aldri blitt offisielt fremmet på et juridisk nivå for å støtte opp om en krig. I forbindelse med invasjonen av Irak foretrakk USA, i likhet med de andre statene i koalisjonen, å bygge krigsargumentasjonen på mistolkninger av tidligere resolusjoner i Sikkerhetsrådet. Til gjengjeld har ideen om forkjøpskrig enkelte ganger dukket opp i diskusjonen om en eventuell reform av FN (se artikkel av Samantha Power på forsiden).

Man taler altså med to tunger: Når statsledere henvender seg til sin nasjonale opinion, kan de tillate seg å rettferdiggjøre en militærintervensjon med henvisning til politiske motiver (kamp mot terrorisme) eller moralske motiver («plikten» til humanitær intervensjon). Når de taler til en forsamling bestående av de andre medlemmene av det internasjonale samfunn, holder de seg imidlertid til klassiske, juridiske argumenter, om enn en mistolkning av dem.

FNs institusjonelle svakheter forklarer til en viss grad organisasjonens relative nederlag. Det er aldri blitt opprettet noen militær stabskomité, som artikkel 47 i FN-pakten bebuder. Denne komiteen skulle bestå av de faste rådsmedlemmenes stabssjefer og ha ansvar for den strategiske ledelsen av alle væpnede styrker som ble stilt til Sikkerhetsrådets disposisjon. I stedet har det oppstått uformelle mekanismer som viser hvordan de store statenes ønsker å beholde kontrollen over sine militære maktmidler. Siden 50-tallet og intervensjonen i Korea er det blitt opprettet FN-styrker fra sak til sak, med soldater som juridisk er underlagt FN, men som stammer fra nasjonale kontingenter. FN avhenger dermed av medlemsstatenes godvilje, og konsekvensene av dette kan være katastrofale, som da de belgiske FN-styrkene trakk seg ut av Rwanda midt under folkemordet i 1994.

Et annet feilskjær for Sikkerhetsrådet har vært å delegere sin militære myndighet til nasjonale hærer (i Irak, Bosnia-Herzegovina, Somalia, Rwanda, Haiti, Albania, Elfenbenskysten) som i disse situasjonene handler innenfor rammen av regionale organisasjoner som De europeiske eller Den afrikanske union. Væpnet aksjon er dermed ikke lenger en kollektiv handling (eller i alle fall ikke universell) annet enn på papiret, i og med at Sikkerhetsrådet ikke kontrollerer operasjonene.

Avstemmingssystemet i Sikkerhetsrådet har dessuten ofte vist seg å fungere paralyserende. Ordningen ble innført som et slags kompromiss som skulle sikre handlekraft: Gjennom prinsippet om kvalifisert flertall skulle man unngå de vanskeligheter Folkeforbundet sto overfor i mellomkrigstiden, da enstemmighetsprinsippet var gjeldende. Man myket altså opp det opprinnelige regimet, slik at en avgjørelse ikke lenger kunne stoppes av én blank stemme fra ett av de faste medlemmene. Generalforsamlingen fikk samtidig myndighet til å gjøre nødvendige anbefalinger, også om maktbruk, dersom behandlingen i Sikkerhetsrådet ble blokkert.

Likevel var denne tillempingen av avstemmingssystemet begrenset. Vetoretten, og spesielt trusselen om å nedlegge veto, blir fortsatt flittig brukt. Generalforsamlingen nøyer seg på sin side enten med prinsipperklæringer om hvilke betingelser som skal være til stede for å legitimere maktbruk, eller formelle – og svært episodiske – fordømmelser av spesifikke militærintervensjoner (for eksempel Sovjetunionens invasjon i Afghanistan i 1979 eller USAs intervensjon i Nicaragua i 1985). For øvrig var det ingen av statene som intervenerte i Jugoslavia i 1999 eller Irak i 2003, som la noen vekt på å oppnå legitimitet fra Generalforsamlingen etter å ha lidd nederlag i Sikkerhetsrådet.

Kan man dermed si at FN er «blokkert» i sikkerhetsspørsmål? Både i forbindelse med Jugoslavia og Irak eksisterte det en «blokkering» kun i forhold til ønsket om å gå til krig som man mente var eneste mulige utvei, samtidig som Sikkerhetsrådet fortsatt var innstilt på å vedta mindre ekstreme tiltak.

For øvrig er Den internasjonale domstolen det eneste FN-organet som har myndighet til å evaluere lovligheten til militære aksjoner. Instansen er imidlertid svært lite brukt siden 1945. Selv da debatten om en eventuell invasjon i Irak pågikk for fullt i 2002-2003, var det ingen stater som fant det opportunt å be dommerne i Haag behandle saken. Domstolen kunne også kontrollert hvorvidt Sikkerhetsrådets resolusjoner er i tråd med loven. Men det skjer ikke, og Sikkerhetsrådet fortsetter å handle, eller avstå fra å handle, ut fra politiske hensyn. Domstolens tvangsmessige myndighet er for øvrig temmelig teoretisk, ettersom statene som anklages må akseptere den.

Den institusjonelle debatten koker til slutt ned til ett dilemma: Enten utvikler man et ideelt system, men risikerer da å bli sittende med en folkerett som anvendes enda mindre enn dagens. Eller så velger man en mer realistisk tilnærming, men stenger dermed døren for reformer. Den institusjonelle løsningen med stor L på FNs problemer ser ut til å bringe oss tilbake til mer fundamentale spørsmål som berører selve måten det internasjonale samfunn er strukturert på.

Som navnet indikerer, er Sikkerhetsrådet et organ med politioppgaver. Selv om rådet har utviklet en svært vid definisjon av dette begrepet (flyktningstrømmer, brudd på menneskerettighetene, helsespørsmål og også økonomiske problemer), baserer det seg fortsatt på en hovedsakelig repressiv tankegang. Tilnærmingen til kollektiv sikkerhet er fortsatt svært fragmentarisk: Det blir ikke utformet noen helhetlig politikk som omfatter den kollektive sikkerhetens mange aspekter – militære, men også politiske, økonomiske, sosiale og til og med kulturelle. Dermed fortsetter Verdens handelsorganisasjon (WTO) og Det internasjonale pengefondet (IMF) å arbeide på siden av FN-systemet og utenfor dets kontroll.

Det internasjonale samfunn er i seg selv svært fragmentert. Selv om statene er blitt enige om noen generelle prinsipper angående maktbruk, menneskerettigheter og økonomisk samarbeid, er tolkningen av disse prinsippene svært forskjellig, noe invasjonen i Irak i 2003 viste til fulle. Det er nettopp derfor statene fortsatt ønsker at spørsmålet om maktbruk skal behandles av et sentralt organ som er i stand til å avgjøre hva som er en rettferdig sak. Men det er også derfor de ikke ønsker å gå lenger enn dette.

Så lenge det ikke eksisterer et unikt politisk organ som kan etablere og gjennomføre juridiske regler som bygger på et sterkt og sammenhengende ideologisk fundament, vil folkeretten fortsatt være prisgitt skiftende styrkeforhold, både i utforming og anvendelse. Ingen institusjonell reform vil kunne erstatte denne nødvendige politiske legitimeringsprosessen som FN-pakten – som det fares ille med i dag – forsøkte å legge opp til. Folkeretten er fremfor alt et felles språk som forhåpentligvis, med hjelp av en konstant politisk kamp, kan bidra til å forhindre krig.

Oversatt av G.E.

  • 1
    Se Paul-Marie de la Gorce, «Ce dangereux concept de guerre préventive», franske Le Monde diplomatique, september 2002.
  • 2
    Se Le retour des guerres préventives. Le droit international menacé («Forkjøpskrigenes tilbakekomst. Folkeretten trues»), Labor, Brussel, 2003.
  • 3
    For eksempel Tysklands utenriksminister Joschka Fischer i FNs generalforsamling 22. september 1999.

Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!

Papiravis og full digital tilgang


Fornyes til 199,- per kvartal