USA og Storbritannia vokser fra hverandre

Uttrykket «det spesielle forholdet» tilskrives Winston Churchill, som brukte det i en tale i Fulton (Missouri) 5. mars 1946, der han også for første gang snakket om «jernteppet» som var i ferd med å dele Europa i to. Andre før ham hadde hyllet denne spesifikke bilaterale relasjonen, som var blitt styrket av to verdenskriger. Etter en turné i USA i 1917 erklærte den britiske utenriksministeren Arthur Balfour: «Våre to folk har de samme røttene […]. Er vi ikke for all tid bundet sammen?» Et knapt århundre senere understreket ikke lenger Tony Blair det genetiske fellesskapet. «Vi er ikke alliert med USA fordi de er mektige, men fordi vi har de samme verdiene,» sa Blair 7. januar 2003.

«Det spesielle forholdet» har rituelt blitt gjentatt av hver ny britisk statsminister som fundamentet i landets utenriks- og forsvarspolitikk – med unntak av den konservative statsministeren Edward Heath (1970–1974). Ikke desto mindre har forholdet mistet det meste av sin mytisk-nostalgiske karakter: Barack Obama har gitt USA nye strategiske prioriteringer samtidig som Storbritannias nye statsminister David Cameron ønsker å distansere seg fra Blair-Bush-forholdet.

«Det spesielle forholdet» – som mer spesifikt betegner forholdet mellom de to landene innenfor forsvars- og sikkerhetsfeltet, og særlig på etterretningsområdet – inngår i en større økonomisk og kulturell kontekst. Storbritannia har tradisjonelt vært det foretrukne endemålet for amerikanske direkte utenlandsinvesteringer (DUI). I 2007 var disse på 400 milliarder dollar. I 2008 var 621 av de 1744 DUI-prosjektene som ble igangsatt i Storbritannia amerikanske.¹ Beløpet på britisk DUI i USA er nærmest like stort, og det amerikanske markedet er hoveddestinasjonen for britiske eksportvarer, med en verdi på 35 milliarder pund – i tillegg kommer et like stort beløp i salg av tjenester til USA. Da Gordon Brown var finansminister brukte han denne tette forbindelsen mellom Storbritannias og USAs økonomiske sykluser til å utsette på ubestemt tid en eventuell tilslutning til euroområdet.

SOM USAS PRIVILEGERTE samarbeidspartner, og samtidig bevisst på det skjeve forhold som betegnelsen «junior partner» indikerer, har Storbritannia et permanent diplomatisk korps på 417 personer i USA, hvorav 248 befinner seg i Washington.² Kun delegasjonen i India er større (505 personer). Denne solide representasjonen skyldes naturligvis USAs sentrale rolle i Storbritannias strategiske refleksjoner, men også mengden av sekundære beslutningssentre – tenketanker og pressgrupper – som diplomatene ønsker å påvirke. Det er nettopp med ideen om denne innflytelsen de mener de kan ha på amerikanske beslutningstakere, at britiske ledere forsvarer deres asymmetriske relasjon til USA, som de hevder er uunnværlig for å legitimere Storbritannia som stormakt.

Faktisk har byråkrater fra det britiske forsvarsdepartementet (MoD) og britiske offiserer tradisjonelt vært til stede i beslutningssentrene til det amerikanske militæretablissementet. I 2005 ble for første gang representanter fra MoD tatt med i utarbeidelsen av det amerikanske militærets forsvarsstudie Quadrennial Defense Review, mens andre var utplassert i hovedkvarteret til den amerikanske marinen i Norfolk (Virginia).

Størrelsen på den britiske kontingenten i Afghanistan – rundt 10 000 kvinner og menn – åpner for utnevning av en britisk general til stillingen som sjef for ISAF-styrkene. Mens det operasjonelle samarbeidet er åpenbart, kan man likevel stille spørsmål ved britenes evne til å påvirke Washingtons utenrikspolitiske valg. Riktignok klarte Blair å få Bush til å forsøke å få godkjennelse fra FN før invasjonen av Irak, men anstrengelsene hans for å overbevise sine amerikanske kolleger om å ta tak i Palestina-konflikten eller underskrive Kyoto-protokollen var håpløse.

DA OBAMA BLE valgt til president trodde mange at det vil innebære en balansering av det anglo-amerikanske forholdet. I virkeligheten innså britene at den nye beboeren i Det hvite hus ikke tilla denne antatt privilegerte relasjonen noen spesiell tyngde. Obama viste seg å være en «Pacific President», det vil si en president som setter Asia og Stillehavsregionen i sentrum. Uten trusselen fra Sovjetunionen er ikke Europa en prioritering i strategien til amerikanerne, som aksepterer EUs ønske om å skape en egen utenrikspolitisk identitet. Riktignok hyllet utenriksminister Hillary Clinton det «spesielle forholdet» etter en samtale med daværende britisk utenriksminister David Miliband 29. juli 2009. Denne relasjonen, sa hun, var en viktig faktor for fred, framskritt og velstand ikke bare «for våre to folk» men «for hele verden» – utvilsomt var dette nok et uttrykk for den diplomatiske høfligheten mellom de to landene.

I London ble det påpekt at Clinton, i sin tale for Council for Foreign Relations femten dager tidligere, ikke en eneste gang nevnte Storbritannia da hun snakket om USAs historie alliansepartnere. Noen anekdotiske, men likevel symbolske aspekter har likevel bekreftet denne normaliseringen: Obama skyndte seg å levere tilbake Churchill-bysten som sto i Det ovale rom under Bush; Brown fikk bare femten minutter alene med den amerikanske presidenten under møtet til FNs generalforsamling i september 2009. Det nye teamet i Washington viser tydelig at forholdet til britene er en relasjon blant mange andre, uten å legge for mye i sentimentaliteten den vekker hos ledere som er merket av minnet om den andre verdenskrig.

Denne relasjonen svekkes dessuten regelmessig av uunngåelige spenninger. For eksempel de som oppsto etter at britene av helsemessige årsaker i august 2009 løslot libyeren Abdelbaset Al-Megrahi som var dømt for sprengningen av Lockerbie i 1988. Hendelsen satte sine spor i både administrasjonen og det amerikanske folket. Selv om Brown har gjort sitt for å få fram at beslutningen ble tatt av den skotske justisministeren, utelukker ikke enkelte kommentatorer at kontrakter om libysk olje har hatt innvirkning på avgjørelsen. «Vårt spesielle forhold til USA innebærer et etterretningssamarbeid uten sidestykke mellom to suverene stater,» forklarer en spaltist i Daily Telegraph. «Denne relasjonen er i dag svekket av løslatelsen av Megrahi og at regjeringen nekter å fordømme den.»³

I desember 2009 ble en ung nigerianer arrestert i USA mistenkt for å ha planlagt å sprenge et fly som skulle til Detroit. Dette forsterket amerikanernes mistro til britenes evne til å kontrollere aktive terroristceller i Storbritannia, der den mistenkte skal ha blitt indoktrinert under i opphold i London mellom 2005 og 2008. «Nivået på aktivismen til Al-Qaida i Storbritannia har blitt et stort problem,» innrømmet en leder i det amerikanske forsvarsdepartementet.⁴

Utvekslingen av etterretningsinformasjon har stått i sentrum for «det spesielle forholdet» siden avtalen i 1947 om å etablere et system for overvåkning av elektromagnetisk kommunikasjon kalt Sigint (Signals Intelligence), som Australia, Canada og New Zealand senere sluttet seg til. Storbritannia sørger her for dekningen av Europa og Midtøsten fra lyttestasjonene på Kypros og i Cheltenham. Storbritannia deltar her også i innsamling og behandling av menneskelig etterretning i Afghanistan og i regionene der landet, på grunn av sin kolonialistiske fortid, tradisjonelt har større innflytelse enn USA. Selv om de britiske etterretningstjenestene arbeider i god forståelse med sine amerikanske kolleger, «er de mer reserverte overfor metodene kollegene bruker.»⁵

DEN ANDRE SØYLEN i «det spesielle forholdet» er forsvarsfeltet, som hviler på to industrielle og operasjonelle bestanddeler. Markedet for britisk forsvarsindustri avhenger naturligvis av prinsippene for styrkeengasjement bestemt av militære og politiske ledere. Hviteboken fra 2003⁶ vedkjenner eksplisitt at Storbritannia bare kan engasjere seg i større militæroperasjoner sammen med amerikanerne, en disposisjon som impliserer en perfekt operasjonell koordinasjon, så vel som en fullstendig integrasjon mellom styrkene. Det er selvfølgelig ikke tilfellet med tanke på den britiske forsvarsindustrien. I 2005 brukte MoD bare 32 prosent av utgiftene til utstyr på materiell av utenlandsk opprinnelse – «kjøpt fra hylla» (5 prosent) eller konstruert på de britiske øyene av utenlandske selskaper (27 prosent).⁷ De største amerikanske selskapene har opprettet filialer på britisk jord: Boeing, Raytheon, General Dynamics, Norhtop Grumman og Lockheed Martin. Sistnevnte leder, i samarbeid med MoD, Atomic Weapons Establishment (AWE), som har utviklet de britiske atomstridshodene på D-5-missilene – som også har blitt bygd i USA av Lockheed Martin – som finnes på fire britiske atomubåter.

Storbritannias avhengighet av USA for avskrekking er velkjent. Den gjensidige forsvarsavtalen som ble signert i 1958,⁸ som gjorde slutt på embargoen på atominformasjon som ble innført med McMahon-loven i 1946, åpent veien for utvikling og framstilling av britiske atomstridshoder montert på sjø-til-bakke-missilene Polaris, så vel som Trident-missilene USA solgte til Storbritannia i 1982. De 58 Trident D-5 som London forhandlet om å bidra til ble faktisk trukket fra en felles bevilgning i de to landene i form av en leasing-aktig trekkrettighet. Vedlikeholdet skjer ved basen Kings Bay Georgia og de engelske ubåtene trener i øvingsområdet til den amerikanske marinen utenfor kysten av Florida.

Den maritime atomstyrken, som offisielt er del av NATOs forsvar, betraktes av London som fundamentet for et selvstendig forsvar. I praksis er det britiske missilsystemet så å si identisk med det amerikanske. Likevel, og uansett hvor usannsynlig det virker, «om en britisk forsvarsminister beordrer utskyting av Trident-missiler, kan ikke USA gjøre noe for å stoppe det». Det mener i det minste to eksperter og kjente atommotstande-re.⁹

OM DE TO LANDENE samarbeider aktivt om militærutstyr – vi teller 22 felles prosjekter og det britiske selskapet BAE Systems er den åttende leverandøren til Pentagon – en situasjon som muligens er frustrerende. Storbritannia ønsker fortsatt å få kildekode for å tilpasse F-35-jagerflyene (Joint Strike Fighter), som de ønsker å kjøpe, til de operasjonelle behovene til Royal Air Force og Royal Navy. En slik overføring må fortsatt godkjennes av det amerikanske senatet – som frykter en mulig lekkasje av sensibel teknologi til fiendtlige land – fra traktaten om samarbeid om kommersiell handel på forsvarsfeltet (US-UK Defense Trade Cooperation Treaty) underskrevet av Blair og Bush i 2007. Avtalen, som er godkjent av det britiske parlamentet, fritar eksport til Storbritannia fra de restriktive klausulene i ITAR-konvensjonen (International Traffic in Arms Regulations).

Om London ikke ser for seg en større militæroperasjon i utlandet uten amerikansk deltakelse, trenger USA britene for å kompensere for en manglende internasjonal legitimitet. Det var for eksempel tilfellet med angrepet på Irak. I Afghanistan, der USA leder en koalisjon bestående av rundt førti land, støtte den britiske kontingenten i Helmand-provinsen på problemer og ba om forsterkninger fra amerikanerne for å forsvare byen Musa Qala. I begynnelsen av juni 2010 tok USA over ansvaret for provinsen.

Ifølge The Economist «virker det vanskelig ikke å konkludere at denne krigen [i Afghanistan] i dag hovedsakelig er en amerikansk beskjeftigelse der britene nå bare spiller en sekundær rolle».¹⁰ Cameron og Obamas beslutning under G20-toppmøtet i Toronto om å avløse de britiske troppene i Sangin-sektoren nord for Helmand-provisen, som vil bli erstattet av 20 000 amerikanske soldater, bekrefter dette utsagnet.

På begge sider av Atlanteren virker det i dag bedre å spørre seg om mulighetene for å trekke seg ut av en problematisk situasjon i Afghanistan, enn å fokusere på en militær fordel man vet er illusorisk. Obama indikerte allerede høsten 2009 at troppene kunne trekkes ut fra og med juli 2011, og satte dermed sin allierte, som har vært forsiktig med å fastsette en dato, i en pinlig situasjon.

Den offisielle linjen i London har vært å ikke trekke ut troppene før de afghanske styrkene er i stand til å sørge for befolkningens sikkerhet. Dette ble gjentatt i Underhuset med den nye statsministeren 21. juni i år, etter at den britiske hæren hadde lidd sitt tap nummer 300. Kommentatorene har ikke nølt med å påpeke en parallell mellom regnskapet for krigen i Irak, som kostet livet til 179 soldater, og de nærmest daglige tapene i Afghanistan for et stadig mindre troverdig mål. Den nye regjeringen som nettopp har satt igang en drastisk spareplan, er klar over at opinionen ikke vil akseptere over lengre tid et tapsnivå som er proporsjonalt større enn de amerikanske. Forsvarsminister Liam Fox som har uttrykt skepsis til muligheten for å gjøre Afghanistan til et demokrati – et ganske annet mål enn det som opprinnelig ble gitt til militæroperasjonen, nemlig å kaste Taliban og fjerne Al-Qaidas treningsleire. «Vi er ikke i Afghanistan for å gi en utdannelsespolitikk til en middelaldersk stat i ruiner,» sa Fox i et intervju nylig.¹¹

DEN EU-SKEPTISKE holdningen til den nye regjeringen, særlig hos utenriksminister William Hague og forsvarsminister Fox, styrker ikke Storbritannias posisjon som privilegert alliert i amerikanernes øyne. For Eric Edelman, tidligere leder for det amerikanske forsvarsdepartementet, har frafallet av generasjonen som trodde «det spesielle forholdet», slik Churchill definerte det, ledet den nye britiske eliten til å vende blikket mot Europa.¹² På forsvars- og sikkerhetsfeltet virker dette mildt sagt optimistisk: London har spilt en aktiv rolle i fordømmelsen av Brussel-traktaten (1948) som grunnla EU; Cameron ønsker også å trekke Storbritannia ut av Det europeiske forsvarsbyrået (EDA).

Ifølge Michael Clark, direktør for strategisenteret RUSI (Royal United Services Institute), er den beste måten for britiske ledere å tjene britiske interesser overfor amerikanske ledere, og særlig kongresspolitikerne og regjeringsbyråene, å framstå som katalysatorer for endring i Euro-pa.¹³ Obama ønsker et Europa som er besluttet på å ta ansvar på forsvars- og sikkerhetsfeltet samtidig som det er rede til å svare med én stemme på amerikanske oppfordringer om solidaritet gjennom NATO.

Da Cameron i september 2006 erklærte at relasjonen mellom en framtidig konservativ regjering og den amerikanske alliansepartneren ville være «solid» men ikke «servil», forsøkte han å skille seg fra forholdet mellom Blair og Bush. Brown hadde også tatt avstand fra Bush, uten at han klarte å etablere et forhold til Obama som var mer enn diplomatiske høfligheter. Observatører har bemerket at Cameron ikke søkte støtte i Washington før valget i mai 2010, i motsetning til Blair i 1997. Kanskje husket Obamas krets ennå støtten de konservative eksplisitt ga til den republikanske presidentkandidaten i 2008, noe som delvis forklarer spenning mellom de to landene under den nylige katastrofen i Mexico-golfen.

OBAMA KALTE OLJESØLET etter eksplosjonen på en BP-plattform «et miljømessig 11. september.» Da opinionen presset ham til å handle, rettet presidenten tungt skyts mot det britiske oljeselskapet, blant annet ble direktøren innkalt til en høring i Representantenes hus. Ved å systematisk si «British Petroleum», navnet selskapet offisielt endret i 2000 for bare å kalle seg BP, fornærmet Obama og hans medarbeidere enkelte briter.

10. juni sa Londons konservative ordfører, New York-fødte Boris Johnson, til BBC at han «finner den antibritiske retorikken som synes å komme fra Amerika, forstyrrende.» I et mer konkret perspektiv har næringslivet og pressen bekymret seg for kursfallet til BP-aksjene så vel som ringvirkningene av dette kursfallet for britiske pensjonsfond. En overskrift i Daily Telegraph oppsummerer det slik: «Obama tar kvelertak på britiske pensjonister» (10. juni). En telefonsamtale mellom Obama og Cameron helgen før G20-toppmøtet måtte til for å dempe spenningen.

Under G20-toppmøtet i Toronto dukket det også opp andre uenigheter, blant annet om den økonomiske politikken. USA ønsket en avtale som begrenser virkningene av innstrammingspolitikken i Tyskland og Storbritannia. For amerikanerne gjaldt det å ikke sette i fare den økonomiske gjeninnhentingen noen måneder før midtperiodevalgene. For europeerne, og særlig britene, gjaldt det å redusere budsjettunderskuddene og den nasjonale gjelden. Partene ble uforsonlige. Dette har ikke forhindret Cameron fra å heve seg over advarslene fra G20 og fortsette sin plan for å få orden på de offentlige finansene.

Et slikt program vil innebære at de forskjellige departementenes budsjetter kuttes med rundt 20 prosent. Forsvarsbudsjettet vil nok for det meste bli spart, men selv en liten amputasjon vil ha innvirkning på Washingtons evaluering av det spesielle båndet til London.

Douglas Hurd, utenriksminister under John Major, oppsummerer det slik: «Hvis partnerskapet [med USA] skal overleve og blomstre, avhenger det av Storbritannias nytte som USAs allierte. Vi skaper oss falske forestillinger på dette punktet på grunn av høfligheten til amerikanerne, som tilsynelatende legger stor vekt på hvor viktig dette partnerskapet er, mens det i virkeligheten ikke er det.»¹⁴

Oversatt av R.N.

Fotnoter:
1 Rapport fra Underhusets utenrikskomité: UK Trade & Investment, Global Security : UK-US Relations, HC-114, mars 2010, Ev. 110.

2 Kun 70 medlemmer av denne delegasjonen har diplomatisk status. I tillegg til disse kommer 142 personer stasjonert i Washington som arbeider for forsvarsdepartementet, så vel som 550 offiserer og våpenspesialister knyttet til USA. Disse tallene, for året 2008, er hentet fra rapporten til ministeren for utenrikssaker og Commonwealth (FCO) som ble levert til utenrikskomiteen i Underhuset og integrert i dokumentet nevnt i note 1.

3 «Mr. Brown's silence endangers US relations», Daily Telegraph, London, 25. august 2009.

4 Sitert fra Daily Telegraph, 16. januar 2010.

5 William Wallace og Christopher Phillips, «Reassessing the special relationship», International Affairs, 85-2 (2009), s. 274.

6 Defence White Paper: Delivering Security in a Changing World, Cm 6041, desember 2003.

7 Ministry of Defence, Defence Industrial Strategy, London, TSO, desember 2005, s. 29.

8 Agreement for Cooperation on the Use of Atomic Energy for Mutual Defense Purpose.

9 Brian Wicker og Hugh Beach (red.), Britain's Bomb: What Next?, SCM Press, London, 2006, s. 192.

10 «The wars over the war», The Economist,London, 5. juni 2010.

11 The Times, London, 21 mai 2010.

12 Foredrag gitt ved Philip Merrill Center for Strategic Studies, John Hopkins University, 10. november 2009. En redigert versjon er trykket under tittelen «A spesial relationship in jeopardy» i tidsskriftet The American Interest (juli-august 2010).

13 Skriftlig disposisjon til Underhusets utenrikskomité: Global Security: UK-US Relations, se over, Ev. 141.

14 Skriftlig disposisjon, se over, Ev. 83.

(…)