Bistandens siste skanse

Busan, Sør-Korea. Vinterværet har ennå ikke ankommet Koreastredet. Det norske folk, også kjent som Utenriksdepartementet, har gitt meg et sjenerøst pressestipend for å dekke Det fjerde høynivåmøtet om bistandseffektivitet som avholdes fra 29. november til 1.desember. Over 2500 delegater fra 156 land, 53 delegasjoner fra multilaterale organisasjoner, 100 ministre og toppledere i FN, Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene venter på Bexco-senteret øst i byen for å lage spillereglene for utdelingen av verdens bistand fram til 2015.
Da jeg ankommer flakker de mellom paneldebatter og bakromsdiskusjoner i en sky av spekulasjoner som vokser i takt med koffeinkonsumet i ventehallene. De ytre omgivelsene rundt senteret er en markedsliberalistisk utopi virkeliggjort – organisk voksende skyskrapere boret dypt ned i bakken rundt Busans lysbrune strender. En slags legoklosshybrid mellom Singapore og Monaco, et arkitektonisk vitnesbyrd om at et helt samfunn kan bekjempe fattigdom ved hjelp av velvilje og investeringer fra verdens siste supermakt. Under koreakrigen var byen kun en utpost som var siste skanse for FN-troppene da nordkoreanske tropper var nær ved å invadere hele halvøya i 1950. Etter krigen ble Busan den første byen i Sør-Korea som mottok bistand fra USA og nå er den verdens femte største havneby.
I de tre dagene jeg befinner meg i byen er den en siste skanse for et bistandsparadigme forsvart av et midlertidig samfunn bestående av en rekke bistandseksperter og politikerne. Problemstillingene de presenterer kan oppløse de edleste bistandshensikter i et syrebad av uforutsette variabler – som i fysikken hersker entropien også i bistandsverdenen. Bistand kan bli for fragmentert, ulike givere gir for mye bistand på likt til samme formål. Bistand kan bindes: Enkelte giverland har en tendens til å presse mottakerland til å motta bistand i form av visse eksportprodukter. Korrupsjon og ulovlig kapitalflyt spiser opp sårt tiltrengte ressurser. Kvinners rolle som samfunnsbyggere blir ofte ignorert. Og ikke minst: Hvordan kan grønne investeringer oversettes til økt vekst og utjevning av sosiale ulikheter?
Over 20 000 sivile organisasjoner fra mer enn 90 land ble konsultert i forkant av møtet. Fra min post på presserommet blir jeg konstant oppsøkt av deres budbringere som overlesser meg med løpesedler og kunngjør hva de mener er kritikkverdige holdninger hos bistandssupermaktene.

PARADIGMEENDRING
Selv om deltakerne på Høynivåmøtet har svært ulike interessefelt, er de enige om en felles utopi, FNs tusenårsmål om å bekjempe fattigdom innen 2015. Ifølge Verdensbanken er enkelte av disse målene nær ved å bli oppnådd. Den mener 80 prosent av alle utviklingsland vil nå målet om å halvere verdens fattigdom. 45 prosent av alle utviklingsland har utradert ekstrem sult, mens 33 prosent nærmer seg. 83 prosent av utviklingslandene kan nå dessuten tilby alle barn grunnskoleutdanning eller har nesten full dekning. Likevel er det fremdeles en lang vei å gå. Blant annet på grunn av korrupsjon forventes det at ingen afrikanske land sør for Sahara når målet om fattigdomsbekjempelse til tross for stor vekst i BNP det siste tiåret. Noen metoder for å nå FNs tusenårsmål er formulert i Parisdeklarasjonen fra 2005, senere modifisert i Accra-erklæringen fra 2008. Deklarasjonene avgrenser hvordan mottakerland skal styre og ha eierskap i bistandsprogrammer, hva som er et ideelt offentlig innsyn i beslutningsprosesser og hva som er den riktige balansen mellom forutsigbarhet og gjensidig etterrettelighet mellom mottaker- og giverland.

I erklæringen fra 2005 var det dessuten formulert en rekke konkrete mål: at tre fjerdedeler av alle utviklingsland skal ha egne nasjonale utviklingsplaner innen 2010, mengden bistand som ikke blir tatt i bruk innen forutsatt dato skal halveres, to tredjedeler av all bistand skal settes av til bestemte strategier ledet av et mottakerland, antall mottakerland som ikke har etablert systemer som kan evaluere virkningen av bistand skal reduseres med en tredjedel, både mottakerland og giverland skal innen 2010 kunne rapportere om hvordan bistandsmidler blir brukt og hvor langt de har kommet utviklingsmessig.

Ifølge OECDs siste evalueringsrapport har de fleste mottakerland gjort betydelige framskritt på 13 av målene i Paris-erklæringen. Giverlandene har imidlertid kun gjort framskritt på ett av områdene, som er at de koordinerer bedre med andre giverland.
Daniel Puglisi fra CONCORD, en NGO-sammenslutning som representerer 26 nasjonale organisasjoner og 18 internasjonale nettverk og over 1600 ikke-statlige organisasjoner, mener at giverlandenes forpliktelser antagelig ikke vil bli etterlevd i framtiden heller. Det skyldes først og fremst fordi det foregår en dragkamp mellom de tre største bistandsgiverne i verden: EU, USA og Kina. «Vi ser med bekymring på at EUs medlemsstater brakte med seg en svak posisjon til Busan. Vi er skuffet siden EU er den største bistandsgiveren i verden. De leverer over halvparten av all bistand i verden og gir 53,8 milliarder euro hvert år til utviklingsprogrammer. Likevel tok de ikke lederansvar. Vi tror de har blitt mindre ambisiøse fordi de ønsker å være ettergivende overfor store giverland som ekspanderer sin virksomhet, som Kina», sier Puglisi.

Puglisis antydning om kinesernes pokerspill er et ekko av en diskret formulering i et notat om Høynivåmøtet jeg mottok fra Utenriksdepartementet før reisen: «Høynivåmøtet vil blant annet måtte ta stilling til om Parisdeklarasjonens prinsipper for effektiv bistand fortsatt har internasjonal gyldighet, eller om prioriteringer til de nye aktørene i sør og øst allerede har endret dette paradigmet». Det henviser naturligvis til at EU og USA vil kunne komme til en slags enighet med Kina, India og Brasil om å arbeide innenfor den såkalte Washington-konsensusen, eller om de vil bryte ut og følge sin egen kurs, i tråd med hva som ofte blir betegnet som «Beijing-konsensusen». På den andre dagen under høynivåmøtet var det langt fra entydig hva som var framtiden for internasjonalt bistandsarbeid. BRIC-landene (Brasil, Russland, India, Kina), ledet av Kina, tviholder til siste slutt på sine reservasjoner mot Paris-erklæringen. Kinesiske myndigheter har i forkant forhandlet i flere måneder og har offisielt trukket seg mandag 28. november, men kommer tilbake til forhandlingsbordet nest siste dagen. Hovedinnvendingen til kineserne var at de ikke ville akseptere prinsipper og handlingsplaner de ikke selv hadde vært med på å formulere.

AFRIKA OG KINA
Hvilken rolle spiller Norge i forhandlingene? Miljø- og utviklingsminister Erik Solheim er ikke nevneverdig bekymret for om Parisdeklarasjonen blir sabotert av kineserne. Han ser heller større farer ved å lage et overdrevent fiendebilde. «Vi må legge til side debatten som går ut på at Kina og andre land er egennyttige og at vi i Vesten er altruistiske», sier Solheim i Busan. «De [kinesiske myndighetene] er opptatt av utvikling for Kina, handel for Kina og investeringer og råvarer for Kina. Men ikke på noen grunnleggende annerledes måte enn USA eller mange europeiske makter.» Solheim påpeker at frykten for Kina er et resultat av et fastkjørt tankemønster fra fortiden som i sin tid holdt Sovjetunionen i sjakk, men som ikke er til nytte for noen i en multipolar verden: «Den kalde krigen, som var en suksess i Europa, var en katastrofe for de fleste andre deler av verden hvor Korea er et godt eksempel. Vi kan ikke late som dette ikke har eksistert.»
Afrika er for Solheim en lakmustest på hvorvidt utviklingshjelp og bistand kan betraktes som vellykket. Og han har antagelig grunn til å være optimistisk siden den økonomiske veksten har vært høy i flere viktige norske samarbeidsland som Malawi, Mosambik, Tanzania, Uganda og Zambia. Solheim er slik sett på linje med grunnleggeren av Africa Governance Initiative, Tony Blair, som under høynivåmøtet deltok i paneldebatt sammen med Rajiv Shah, lederen for USAID. Begge så optimistisk på framtiden til det afrikanske kontinentet og la vekt på at åtte land sør for Sahara har doblet sin økonomi det siste tiåret. De påpekte også at antall demokratiske stater sør for Sahara har vokst fra bare tre i 1989 til 23 i 2008. Hva de ikke inkluderte i sin analyse, er at veksten i Afrika har skjedd i forholdsvis snevre sektorer. I 2009 fikk for eksempel 16 av 47 afrikanske økonomier over halvparten av sine eksportinntekter fra bare èn råvare . I 2005 tjente 50,9 prosent av befolkningene sør for Sahara mindre enn 1,25 dollar om dagen, mens 73 prosent levde på mindre enn en dollar. Prognosen for 2015 er at disse tallene vil reduseres til henholdsvis 35,8 prosent og 57,7 prosent. På tross av den skjeve inntektsfordelingen ser Solheim ingen hindringer i veien for at Afrika sør for Sahara vil kunne fase ut sin avhengighet av bistand slik Sør-Korea gjorde på 60-tallet med amerikansk hjelp. «Det kan godt hende at du har rett i at industripotensialet er vanskelig å utvikle i Afrika. Men flere afrikanske land tar nå selv styringen over utviklingen, slik de gjorde i Sør-Korea. De definerte suksessområder: skipsverft, bilindustri, elektronisk industri i det vide og det brede. Det var en nasjonal styring på disse områdene. De to afrikanske lederne Paul Kagame (Rwanda) og Meles Zenawi (Etiopia) gir uttrykk for det samme. De sitter ikke og sier: Har dere noe dere kan gi oss? Det har vært vanlig tidligere. De sier: Vi har en strategi, kan dere passe inn i den?»

Afrikanske land og Kina har i det siste tiåret knyttet nære og tette bånd takket være partnerskapsavtaler hvor afrikanske land gir kinesere tilgang til stabile råvareleveranser i bytte mot utbygging av skoler, helsevesen, veier, jernbane og kraftforsyning. Rundt en halv million kinesere bor i dag i Afrika. Solheim tviler på om de alltid befinner seg der med de edleste hensikter. «De bygger bygninger og veier, men det er i all hovedsak med kinesisk arbeidskraft. Jeg mistenker at kineserne i stor grad bor i sine egne boliger, spiser sin egen mat og har relativt begrenset kontakt. Han mener norske bistandsarbeidere opererte på samme måte i Sør-Sudan på 70-tallet, men understreker at situasjonen nå er stikk motsatt. «Norge får høre at det store ønsket er at vi ansetter lokale folk som vi gir opplæring. I den norske debatten er det bekymringer over at norske oljeselskaper investerer i Afrika. I den ghanesisk-angolanske debatten er spørsmålet heller hvorfor det ikke kommer flere over og ansetter flere ghanesere og angolanere», sier Solheim retorisk.

UUTHOLDELIG LETT SLUTTDOKUMENT
På den siste dagen kommer Kina, Brasil og India omsider til enighet med resten av verden. Det gjenspeiles i punkt to i det endelige sluttdokumentet fra Busan hvor det står at «prinsippene, forpliktelsene og handlingen som det er blitt enighet om i sluttdokumentet i Busan, skal være en frivillig referanse for sør-sør-samarbeidspartnere».
Puglisi mener vi først vil se resultatet av forhandlingene i Busan om seks måneder da mer konkrete forpliktelser for videre bistands- og utviklingshjelp vil være ferdig utviklet på grunnlag av sluttdokumentet. «Vi er skuffet over at ingen forpliktelser med tidsfrister ble avtalt i Busan for hvordan vi kan nå noen mål om fattigdomsbekjempelse», forteller han. «EU la for mye vekt på økonomisk vekst under forhandlingene. Vekststatistikk skjuler ofte det sanne bildet av fattigdommen i et land, og økonomisk vekst smitter i svært mange tilfeller ikke av på verdens fattige. Gapet mellom fattige og rike øker i mange land,» påpeker Puglisi. Et land han trekker fram som eksempel er Zambia. Det klassifiseres av Verdensbanken som et land midt på inntektsskalaen, sammenlignbart med Ghana. Det internasjonale pengefondet har rangert det som det 156. fattigste landet i verden i 2010. Selv om landet i 2010 opplevde en vekstrate på 7,6 prosent, hovedsakelig på grunn av kobbereksport, lever 64 prosent av befolkningen fremdeles under fattigdomsgrensen.

Puglisi ser likevel noe positivt i sluttdokumentet, særlig støtten til International Aid Transparency Initiative, som innebærer en felles, åpen og internasjonal publiseringsstandard for informasjon om bistands- og utviklingsarbeid. «Vi bør ha kortene på bordet når bistand tildeles, det handler om tillit og uten samarbeid vil ingenting fungere», konkluderer Puglisi.

En av de norske deltakerne på høynivåmøtet, Anita Sæbø, programrådgiver i Forum for kvinner og utviklingsspørsmål (FOKUS ), framhever punkt 22 i sluttdokumentet, om å skape enabling environment for kvinner i utviklingsland. Punktet sier eksplisitt at kvinner burde ha rett til å organisere seg og praktisere ytringsfrihet, noe hun og flere andre representanter fra kvinneorganisasjoner har vært med på å formulere. «Teksten var svak da vi møttes i Busan og det virket vanskelig å få inn en referanse til tidligere inngåtte konvensjoner for menneskerettigheter,» sier Sæbø. Land som Kina og Frankrike motsatte seg først at de skulle inkluderes i sluttdokumentet, men ga etter hvert etter.

Mange stemmer vinner ikke gehør i Busan. ODA Watch, en sørkoreansk bistandsorganisasjon hevder at erklæringen lider under en «uutholdelig letthet». Særlig de som ønsker å forhindre binding av bistand eller flere rettigheter til barn blir ikke avsatt mye spalteplass i sluttdokumentet. Men sivilsamfunnet vinner likevel en rekke små seire selv om de ikke blir formulert i klart bindende juridiske termer, bare graden av deltakelse er en av dem. Blant Norges to kampsaker – bevaring av regnskog og bekjempelse av ulovlig kapitalflyt – ble sistnevnte i holdt kunstig åndedrett gjennom en formulering i punkt 33 i sluttdokumentet: «Vi vil forsterke innsatsen for å bekjempe korrupsjon og ulovlig kapitalflyt».
Solheim haster videre til Durban, Sør-Afrika hvor han senere vil underskrive et nytt sluttdokument som heller ikke vil binde de multipolare kjempene til masten av jordskipet.

Jeg forlater Busan og tar lyntoget tilbake til Seoul hvor jeg møter et overdimensjonert oppbud av opprørspoliti som har kapslet inn den amerikanske ambassaden og byens paradegate. De venter på en bølge av demonstranter som vil markere sin misnøye mot den nylig signerte frihandelsavtalen mellom Sør-Korea og USA. Parallelt med mitt besøk har Sør-Korea blitt verdens niende største økonomi med en samlet verdi på eksport og import på rundt 6000 milliarder kroner i året. Men samtidig har den sørkoreanske sentralbanken beregnet at den samlede privatgjelden vil nå samme nivå innen 2013. Foreløpig er det kun en elite med nedarvet makt som nyter fruktene av den øknonomiske veksten. Vil økonomisk vekst i landene sør for Sahara gi samme resultat?
Reisen denne artikkelen er basert på ble dekket av
reisestipend fra Utenriksdepartementet.