Selektiv domstol

Er den internasjonale straffedomstolen for politisert? Så langt har alle de 20 sakene i ICCs elleve leveår dreid seg om afrikanske konflikter. USA, Kina, Russland og Israel har ikke engang sluttet seg til domstolen, og søker aktivt unntak fra den.

«Ti år med kamp mot straffefrihet,» skryter nettsidene til Den internasjonale straffedomstolen (ICC). Siden den startet arbeidet i 2002, har denne nye typen domstol dømt enkeltpersoner anklagd for folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og voldsforbrytelser. I domstolens juridiske fundament, Roma-vedtektene fra 1998, beklages den høye graden av straffefrihet, og den nye rettspraksisen er tenkt som et brudd med en antatt ineffektiv tradisjonell internasjonal strafferett. Til forskjell fra Det internasjonale krigsforbrytertribunalet for det tidligere Jugoslavia (ICTY) og Den internasjonale domstol for forbrytelser i Rwanda (ICTR), som har en geografisk begrenset eller midlertidig myndighet, kan ICC dømme alle forbrytelser begått etter at den ble opprettet.

En av to betingelser må være oppfylt for at en sak skal behandles: at den anklagde er borger i et av de 122 medlemslandene (av FNs 193 medlemsland) eller at forbrytelsene har skjedd på et medlemslands territorium. Sistnevnte klausul utvider myndighetsområdet til land som ikke anerkjenner domstolen. Mistenkte kan ikke lenger skjule seg bak offisielle verv: stats- og regjeringssjefer eller diplomater er ikke lenger beskyttet mot rettsforfølgelse. 9. september kunne ICC dermed dømme Kenyas visepresident, William Ruto, for volden under presidentvalget i 2007. I 2009 utstedte domstolen arrestordre mot Sudans president Omar al-Bashir for overgrep i Darfur.

Saker kan innklages for domstolen av medlemsstatene, FNs Sikkerhetsråd eller på direkte initiativ (såkalt motu proprio) fra ICCs sjefanklager, for tiden Fatou Bensouda fra Gambia som har tatt over etter argentinske Luis Moreno Ocampo, domstolens første aktor (2003–2013). Domstolen er et tillegg til nasjonale rettsinstanser og griper bare inn hvis rettsforfølgelse er umulig i gjeldende land, på grunn av manglende vilje fra myndighetenes side eller et mangelfullt rettsvesen. Denne komplementerende rollen, utformet som en «avståelse av statlig suverenitet»,1 medfører imidlertid en viss diskriminering av land med svak statsadministrasjon, framfor alt fattige land. Det er neppe tilfeldig at de 20 sakene som hittil har vært behandlet, angår konflikter i Afrika. På Den afrikanske unions toppmøte 31. mai anklagde også unionens leder, somaliske Hailemariam Desalegn, domstolen for «en rasistisk heksejakt».

 

EGEN ETTERFORSKNING

På tross av innovasjonene i domstolens statutter, kritiseres altså ICC. Den anklages for å være splittet mellom to univers, det politiske og det juridiske. Som en tradisjonell internasjonal avtale er Roma-vedtektene bare forpliktende for land som har signert den. Tre av Sikkerhetsrådets faste medlemmer, USA, Russland og Kina, har ennå ikke ratifisert den. Amerikanerne frykter tiltale mot soldater som deltar i fredsbevarende operasjoner, mens russerne og kineserne er redd for rettsforfølgelse knyttet til Tsjetsjenia eller Tibet. På grunn av Palestina har heller ikke Israel anerkjent ICC. Det amerikanske utenriksdepartementet har fått enkelte allierte, særlig i Afrika, til å undertegne ikke-utleveringsavtaler for amerikanske borgere mistenkt for forbrytelser begått på territoriet til et medlemsland.

ICC er altså splittet mellom sin status som overnasjonal straffedomstol og de politiske kompromissene som lå til grunn for den. Den er derfor avhengig av konkret samarbeid fra medlemslandene, særlig for å følge opp arrestordre, ettersom domstolen selv ikke har en politi- eller militærstyrke. Til tross for Sikkerhetsrådets resolusjon 1556/2004 om Darfur, nekter den sudanske regjeringen konsekvent å samarbeide. Dessuten har både Kenya og Tsjad tatt imot Omar al-Bashir på sitt territorium, uten å gi ham noen bekymringer.

Stilt overfor slike vanskeligheter må sjefanklageren kurtisere regjeringene. Deres samarbeid er betingelsen for at en sak overhodet vil bli behandlet. Saken kan ikke føres uten at anklagde er tilstede, da det ikke er lagt til rette for hovedforhandling in absentia. En viss diplomatisk forsiktighet påvirker hvem som siktes. For å få støtte fra regjeringer, avstår domstolen iblant fra prosedyren som best sikrer dens uavhengighet, nemlig å innlede egen etterforskning. Denne folkerettslige nyskapningen har i svært liten grad blitt brukt. Fire av sakene domstolen etterforsker for øyeblikket (i Uganda, DR Kongo, Den sentralafrikanske republikk og Mali) har blitt innklaget av de gjeldende landene. Domstolens anklager har kun to ganger selv tatt initiativ, i Kenya og i Elfenbenskysten. I Elfenbenskysten gjaldt det konflikten mellom Laurent Gbagbo og rivalen Alassane Ouattare i 2012 (etter presidentvalget i 2010 nektet Gbagbo å gå av etter å ha tapt mot Ouattare). For å gjøre sjefanklagerens oppgave enda vanskeligere ble Uhuru Kenyatta, anklagd for forbrytelser mot menneskeheten, valgt til president i Kenya 9. april i år. 30. oktober utsatte ICC rettssaken mot ham til 5. februar.

 

UKLARE KRITERIER

Men det som i enda større grad begrenser domstolens spillerom, er Sikkerhetsrådets grep over den, nemlig ius vitae ac necis («retten over liv og død»). I tråd med FN-paktens kapittel 7, kan Sikkerhetsrådet stoppe ICCs inngripen, men også utvide domstolens mandat til ikke-deltakende land. Nettopp dette skjedde i Sudan i 2003 og i Gaddafis Libya i 2011. FN-resolusjon 1422 i juli 2002 stanset sjefanklagerens etterforskning av operasjonene i Bosnia-Hercegovina, et av Roma-vedtektenes signaturland. Det dreide seg her om FNs fredsbevarende styrker, spesielt amerikanske soldater. Sikkerhetsrådet opptrer altså klart politisk. I Kenyas og Sudans tilfelle mener Den afrikanske union at tiltakene er kontraproduktive og at de dessuten utgjør en trussel mot fredsprosessen i de gjeldende områdene. 5. september i år ba nasjonalforsamlingen i Nairobi den kenyanske regjeringen oppheve sin tilslutning til den internasjonale domsmyndigheten, fordi de mente den var en trussel mot «stabiliteten og sikkerheten» i landet.

Kriteriene for utvelgelse av saker har også møtt kritikk. Faktisk rettsforfølger sjefanklageren bare forbrytelser som han anser som spesielt alvorlige (antall ofre, varighet eller geografisk utstrekning). Han vurderer også hvor i hierarkiet de antatt ansvarlige befinner seg. Disse heller uklare kriteriene har ført til noen uheldige valg. Han unnlot for eksempel å innlede etterforskning av krigen i Irak fra 2003, fordi forbrytelsene her framsto som «isolerte» handlinger og oppfylte ikke kriteriet om «alvorlighetsgrad».2

I 2009 tok sjefanklageren heller ikke til følge anklagene Palestina rettet mot Israel. Moreno Ocampo mente det var «opp til de relevante organene i FN-systemet eller forsamlingen av medlemsstater å avgjøre hvorvidt Palestina er en stat […] og dermed åpne opp for at domstolen har myndighet der».3 Han skjulte seg altså bak Palestinas vansker med å bli anerkjent som en suveren stat.4

 

OFFERETS ROLLE

Amnesty International har kritisert rettergangen i Elfenbenskysten for å ha vært partisk. Mens Gbagbo og hans kone Simone ble stilt for retten, gikk den andre part i konflikten, Ouattara, fri. Amnesty kalte dette «vinnernes lov».5

ICC kritiseres også på det symbolske planet: Mottoet «kamp mot straffefrihet» kan simpelthen være en tildekning av en rettferd «tilpasset de mektige».6 Systemet risikerer å bli et redskap for juridisk, og moralsk, legitimering for land som kan unngå domstolen. Henvisning til edle men vage verdier kan favorisere politisering av beslutninger og åpne for en asymmetrisk rettspraksis som neglisjerer plikten til å være upartisk.

Dessuten bidrar domstolens ønske om å framstå eksemplarisk til å øke forventningene. Foruten å slå ned på forbrytelser og straffe skyldige, er det internasjonale rettsapparatet også blitt et redskap for forebygging, et middel mot krig, et våpen for global sikkerhet og en måte å gi ofrene juridisk oppreisning og en passende erstatning på. En annen innovasjon i Roma-vedtektene er at ofrene deltar aktivt i rettsprosessen, mens de i vanlige ad hoc-domstoler kun vitner. Domstolens rolle er altså ikke lenger begrenset til å vurdere vitneutsagn. Dermed begynner internasjonale straffesaker å ligne en terapeutisk prosess. Enkelte jurister mener at rettsvesenet bare er en «nødvendig etappe i gjenoppbyggingen av offeret»,7 og at ofrenes nye rolle i rettsprosessen er «en riktig første respons på deres mange traumer».8 Med slike fortolkninger risikerer vi å forkaste enhver juridisk rasjonalitet. De begår en alvorlig hermeneutisk feil når de blander sammen retten til å få sin sak behandlet og retten til å «få rettferdighet».

Ofrenes tilstedeværelse kan også være forstyrrende for rettssaken, hvis følelsesutbrudd forhindrer en rolig rettsprosess. I retten kan ofrene legge fram bevis både for skaden de har lidd og for den anklagdes straffeskyld, slik at de i praksis blir en uoffisiell anklager. Forsvaret står dermed overfor to anklagere. ICCs sentrale symbolikk går klart i offerets favør og risikerer å overse den anklagdes rettigheter og forstyrre balansen i rettssakene.

Store forventninger kan skape store skuffelser. ICC møter nå «vindmøllene» denne symbolikken har skapt. Symbolbruken bør derfor reduseres. For, som Tzvetan Todorov sier, «rettens mål må være rettferd alene».9

Oversatt av M.B.