Hvordan har Kina klart å bli en stormakt innen forskning, utdanning og teknologi, samtidig som landets styre blir stadig mer autoritært? Hvordan kan landet som har vært en ettpartistat siden 1949 være både udemokratisk, innovativt og åpent mot verden? Kinas framvekst har i stor grad blitt drevet fram av landets offentlige administrasjon: «Det er offentlige ledere som gjennomfører reformene og legger det institusjonelle fundamentet for at Kina skal nå sitt mål om å være et godt samfunn», forklarer «Li Jing»,1Navnene er fiktive. Utsagnene er hentet fra feltintervjuer publisert i Les Mandarins 2.0, Les Presses de Sciences Po, Paris, 2020. professor i statsvitenskap ved Universitetet i Beijing og med utdannelse fra Harvard.
Dagens kinesiske embetsverk er basert både på Deng Xiaopings teori om «sosialisme med kinesiske særtrekk» fra 1980-tallet og på en kapitalistisk markedsmodell som kombinerer forbrukskultur med planøkonomi. De siste førti årene har Kinas offentlige administrasjon, i et system hvor Det kinesiske kommunistpartiet (KKP) kontrollerer staten, som igjen kontrollerer økonomien, måttet lære seg å samhandle med privat sektor og kontinuerlig vise at den har legitimitet til å blande seg inn i stadig mer komplekse og tekniske saker.
Trojansk hest?
For utlendinger virker Kinas offentlige administrasjon ugjennomtrengelig. Bare topplederne er til en viss grad kjent gjennom media. Det er lite kjent at flere tusen ledere i det offentlige i snart tjue år har tatt en Master in Public Administration (MPA) kopiert direkte fra USA og John F. Kennedy School of Government ved Harvard.
Denne masterutdannelsen ble offisielt innført i Kina i 1999, og har vært tilgjengelig siden skoleåret 2001. Den er i all hovedsak rettet mot kinesere som har jobbet minst tre år i offentlige organer, og mot ansatte i statlige selskaper og ideelle organisasjoner kontrollert av staten. Ansatte i privat sektor kan også søke opptak.
Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!
Papiravis og full digital tilgang
Fornyes til 199,- per kvartal
Man skulle tro kommunistpartiets ambisjon om å være et globalt forbilde for uavhengig utvikling og et alternativ til den vestlige kapitalismen, ville forby import av pedagogikk fra det hegemoniske Amerika for å utdanne landets offentlige ledere. Noen har mistenkt utdanningen for å være en trojansk hest fra de i partiet som ønsket mer demokratisering: Ved å åpne for utenlandske erfaringer, vil utdannelsen kunne påvirke de nye kinesiske elitene til å innføre demokrati. Men hvis masterprogrammet er reformatorenes hemmelige våpen, hvorfor har det fått så mye støtte fra landets ledelse?
Tiltrengt legitimitet
Masterprogrammets formål er, slik det blir beskrevet av universitetet Tsinghua i Beijing, «å forberede studentene på ledelses- og forvaltningsutfordringer i offentlig sektor». Programmet er del av en større plan for innovasjon og forbedring av kvaliteten i offentlig sektor. Men til forskjell fra parti- og administrasjonsskolene blir søkerne, som må ha minst tre års høyere utdannelse, tatt opp på bakgrunn av en opptaksprøve, uavhengig av om de er med i partiet eller hvor de befinner seg i hierarkiet i administrasjonen de jobber i.
Overraskende nok ble MPA-prosjektet gitt til universitetene, som før det hadde en marginal rolle i utdanningen av ledere til offentlig sektor. Parti- og administrasjonsskolene ble altså holdt utenfor. Men alt tyder på at de gamle og de nye utdanningsprogrammene kan eksistere side om side, ettersom de har ulike formål.
Beslutningen om masterprogrammet ble tatt på 90-tallet, i en tid da vitenskapelig kunnskap ble stadig mer verdsatt over hele verden og spesielt hvis den kom fra nordamerikanske forskningsuniversiteter. Det tro forklarer delvis hvorfor de kinesiske myndighetene valgt å satse på universitetene, som den gang ble sett som nøytrale og vitenskapelige. Masterprogrammet kunne svekke byråkratiet med sine nye utenlandske ideer, men den akademiske forankringen ville gi byråkratiet en profesjonsmessig legitimitet som det trengte for å overleve.
God modell
Akademiseringen var en del av det større prosjektet om styrke Kinas tekniske kompetanse i overgangen til markedsøkonomi, og å svare på forventningene til et stadig mer differensiert og avansert arbeidsmarked. Ettpartistaten lanserte derfor en rekke amerikansk-inspirerte profesjonsrettede universitetsutdannelser: Master of Business Administration (MBA) i 1991, master i arkitektur i 1992, master i juss i 1996, master i pedagogikk og ingeniørfag i 1997 og master i agronomi i 1999.
Offentlig forvaltning var ikke noe unntak. Det oppsto en konsensus mellom de tyngste politiske aktørene – Nasjonalkommisjonen for utvikling og reform, Statsrådet, utdanningsdepartementet og personaldepartementet – om at partitilknytning ikke lenger var en tilstrekkelig kvalifikasjon for å jobbe i offentlig sektor. På den tiden bestred ingen i kommunistpartiet behovet for kompetanse og profesjonalitet i det offentlige.
Utdanning innen offentlig administrasjon, som har eksistert i USA siden 1920-tallet, framsto som en god modell. De første utdanningene innen administrasjon og organisasjonsvitenskap ble opprettet i 1914 ved universitetene i Michigan, Berkeley og Stanford, med mål om å redusere korrupsjon og vanstyre, spesielt på kommunalt nivå. De tre hundre nokså ulike amerikanske MPA-ene som finnes i dag har fortsatt det samme målet, nemlig å fremme et bestemt syn på offentlig styring, som er formet av en politisk historie og demokratisk modell hvor rettsstaten, maktfordelingen og ytringsfriheten er nedfelt i grunnloven sammen med andre grunnleggende rettigheter og friheter.
Hvordan lot de kinesiske myndighetene seg forføre av et slikt program? I tillegg til USAs kulturelle, symbolske og normative innflytelse, på bakgrunn av landets geopolitiske, språklige og økonomiske makt, var amerikansk-utdannede ledere overrepresentert ved kinesiske universiteter og forskningsinstitusjoner. Over et århundre med student- og forskerutveksling mellom Kina og USA, samt en bevisst strategi for å tiltrekke seg forskertalenter, gjorde at de kinesiske myndighetene kunne støtte seg direkte på de mange kineserne med utdanning fra utlandet, som var rede til å vende hjem og bruke sin kunnskap og sine nettverk.
Vellykket innføring
I en samtid som var åpen for internasjonal idésirkulasjon protesterte få mot den amerikanske MPA-modellen. Delegasjoner av akademikere og utdanningsbyråkrater reiste mellom 1996 og 1998 til USA, Canada og Europa for å studere universitetene som var kjent for å være best innen offentlig administrasjon, med særlig vekt på de amerikanske universitetene Maxwell School ved Syracuse University, John F. Kennedy School ved Harvard, Carnegie Mellon University i Pittsburgh og Columbia University i New York. Deretter ble professorer fra disse institusjonene hyret inn til evalueringsoppdrag og rådgivning. Utvekslingen gjorde at kineserne kunne finne hvilken utdanning som fungerte best og ikke minst hva som lot seg kopiere og tilpasse. Etter besøkene i utlandet skrev flere i disse delegasjonene interne notater hvor de anbefalte å innføre en amerikansk-inspirert MPA i Kina.
Regjeringen godkjente prosjektet i mai 1999. De inviterte de beste universitetene til å komme med forslag og valgte ut 24 av dem til å lage de første utdanningene som et pilotprosjekt. MPA-en ble først innført på de mest anerkjente universitetene, som Universitetet i Beijing, Tsinghua, Kinas folkeuniversitet og Fudan-universitetet i Shanghai, som tradisjonelt har utdannet landets ledere og nå var på jakt etter ressurser og fortrinn i en tid med tilspisset global konkurranse.
De neste femten årene spredte utdanningen seg til resten av landet: Antallet MPA-er steg fra 24 i 2001 til 146 i 2016, og antallet avgangsstudenter fra 1055 i 2004 til 10 476 ti år seinere. Totalt har over 150 000 kinesere tatt masteren. Det er et nokså lavt tall med tanke på at Kinas offentlige administrasjon har 7,1 millioner ansatte, men samtidig mye for et nytt utdannelsesprogram som man må søke opptak til. Innføringen av denne utenlandske utdanningen har vært en suksess, med stadig flere variasjoner og studenter, til tross for at den har sin opprinnelse i et administrativt og politisk system som tilsynelatende er uforenlig med det kinesiske.
Overfylt av casestudier
«Studentene tiltrekkes av min erfaring fra utlandet, fordi for øyeblikket kommer de originale begrepene og ideene fra vestlige bøker», sier Tsinghua-professor Chen Wei, som har utdannelse fra Det kinesiske universitetet i Hong Kong. Som i USA får studentene på masterprogrammet undervisning i offentlig politikk, organisasjonsteori, samfunnsvitenskap, politisk økonomi, personalforvaltning, kvantitativ metode og forvaltningsrett. I tillegg får de undervisning i emner mer tilpasset de lokale behovene, som offentlig ledelse, analyse av offentlig politikk, sosialistisk teori og praksis, engelsk, regional utvikling og byforvaltning.
«Utfordringen er å få studentene mine interessert», forteller Chen. «Jeg har to metoder: Jeg lærer de nyeste begrepene og gir mange eksempler fra det virkelige liv. Disse eksemplene er viktige. Masteren må være nyttig for studentene. For hvert emne starter jeg en diskusjon med gruppen, og overlater gradvis ordet til dem.»
Uten tilpasning ville disse kursene basert på innhold, teorier og eksempler fra utlandet vært ubrukelige i Kinas offentlige sektor. I stedet for å erkjenne at det skyldes motstridende politikk eller ideologi, fokuserer lærerne på gapet mellom vestlig teori og lokal praksis. De kinesifiserer utdannelsen med stor vekt på pedagogikken.
Det er grunnen til at alle MPA-ene er overfylt av casestudier. Denne undervisningsmetoden med vekt på simulering og diskusjon, som går tilbake til amerikanske jusfakulteter på slutten av 1880-tallet og senere spredte seg til ledelsesskolene, ble tidlig merkevaren til den kinesiske masteren.
Illusjonen eller alibiet
Å lage en pedagogisk case med utgangspunkt i faktiske forhold og bruke den i forelesningssalen krever at man følger en spesifikk prosedyre og metode. Uten den fiksjonaliserte casen kan ikke dagsaktuelle hendelser tas opp direkte i forelesningene, i alle fall ikke i en forelesning om samfunnsvitenskap eller offentlig politikk. Casestudien bringer «sensitive» tema inn i undervisningsrommet, som sosiale ulikheter, korrupsjon og underslag, tvungen ekspropriasjon og flytting av befolkninger, forurensning, privatisering av energiressurser, arbeidsledighet, usikkert arbeidsliv og skjevhet i skattesystemet. Men ikke minst åpner den for diskusjon, siden det dreier seg om en pedagogisk aktivitet med forhåndsdefinerte rammer og roller. I kinesisk kontekst gjør den tilsynelatende enkle og reduktive rammen (som kritiseres mye i USA) det enklere å snakke fritt.
På en forelesningsrekke ved universitetet Tsinghua2Case CCCC-05-40-E, School of Public Policy and Management of Tsinghua University, Beijing, 2005. ble følgende eksempel lagt fram: «Skal vi prioritere flomforebygging eller møtedeltakelse? En casestudie av et regionalt byrå med en administrativ konflikt.» Elevene ble bedt om å reflektere over hierarkiske forhold og ta stilling i en konflikt mellom instruksjoner fra en overordnet og behovet for å forhindre en mulig krise, i dette tilfellet fare for flom nær Yangtse-elven. Casen avsluttes med følgende spørsmål: «Hva ville du gjort hvis du var sjef for byrået? Er lederens ubehag unngåelig? Hva mener du om årsakene til konflikten?»
Disse spørsmålene, og casen som helhet, åpner for en refleksjon over hvor strengt man skal følge prosedyrer og hvor lydig man skal være overfor de høyere oppe i systemet. Uten å gå så langt som å fremme ulydighet eller motstand, stilles det spørsmål om den frie viljen og sunne fornuften offentlige ledere må støtte seg på, spesielt når de er erfarne og har god innsikt i de lokale forholdene.
Denne metoden gjør det mulig å diskutere gråsonene som den offentlige administrasjonen og partilederne har beveget seg i i flere tiår, uten å felle en dom over regelverket de er underlagt. Med de åpne spørsmålene antydes det at alle alternativer er legitime og kan forsvares, og at de kan diskuteres under forelesningsrekken. Ikke alle studentene deltar like aktivt, men de snakker alle om det moderne Kina. Samtidig foregår diskusjonen som om den bare omhandler et tenkt tilfelle. Aktørene inntar spesifikke roller under meningsutvekslingen. Rammen for diskusjonen gir illusjonen, eller alibiet, om at disse rollene ikke kan endres: Professoren legger bare til rette for diskusjonen, mens studentene gir sin distanserte mening om en situasjon som ikke angår dem. De kan snakke om alt uten frykt for å gå for langt, eller for å bli satt på plass av de andre studentene, og det med god grunn: De snakker ikke direkte om virkeligheten.
Kinesisk dyd
Denne undervisningsmetoden er vanligvis forbeholdt returnees, det vil si kinesere som har studert i Vesten eller i et annet asiatisk land (Japan, Hongkong) og har kommet hjem for å undervise i akademia eller få lederstillinger i næringslivet. Disse professorene, som er skolert i vestlige teorier, bygger med casestudien en bro mellom utenlandske ideer og metoder og studentenes evne til å forstå dem og anvende dem på arbeidsplassen. Det meste av det de lærer her samsvarer ikke med det de har gjort i administrasjonene de kommer fra. Bare returnees, som kjenner de to universene, med hver sine referanserammer og sine begrensninger, kan sikre denne farlige overføringen.
Erfaringen til de første kullene gir innblikk i forandringen som er underveis i Kinas byråkrati. Inspirasjonen fra utlandet er ikke årsaken til endringene, men en viktig komponent. MPA-studentene tar til seg begreper, ideer og verdier som ansvar, bekjempelse av korrupsjon, teknisk kompetanse og god styring. De skaper en ny og innovativ kultur i den offentlige administrasjonen som eksisterer side om side med den gamle. MPA-utdannelsen lar dem trekke veksler på perspektiver utenfra, mens overføringshastigheten kan økes eller bremses, alt etter den politiske utviklingen.
«Den tradisjonelle oppfatningen av styring lar oss ikke møte de utfordringene samfunnet stiller», sier Wang Ping, som har tatt en MPA på Fudan. «Før gikk våre medborgere til retten hvis det oppsto en uenighet. Nå vet de om mekling. Vi sparer store ressurser hvis de kan løse konfliktene sine uten å trekke inn myndighetene. Vår rolle er derfor å endre befolkningens vaner slik at flere tvister blir løst med mekling. Dette har innføringen av nye teorier gjort mulig.»
«Selvfølgelig kan jeg ikke alltid bruke alt jeg har lært», sier han. «Det er en lang prosess. Men med arbeidet mitt og kunnskapen som jeg har tilegnet meg, har jeg evnen til å påvirke arbeidsmåten på lengre sikt.» Tidligere studenter bruker ofte ordet «evne» (nengli). Vitnemålet deres gir dem faktisk en større evne til å handle, midler til å gjøre det og makten på lang sikt (neng betyr «kapasitet», «evne», «tillatelse»; li «styrke», «makt», «innflytelse»). Wang Ping presiserer: «Teoriene vi studerte på masteren fungerer som retningslinjer for arbeidet mitt og for utviklingen av administrasjonens arbeid. De er et hjelpemiddel for endring. Etter at jeg var ferdig med masteren, oppfordret jeg personalavdelingen i administrasjonen min til å sende mange kolleger til å ta den. Utdanningen er ikke spesielt nyttig for forfremmelse og karriereutvikling, men jeg tror den er nyttig for å endre praksis hos offentlig ansatte.»
Med MPA-en og den praktiske anvendelsen av det de har lært, kan de unge nyutdannede utmerke seg med «dyd» (de), en av indikatorene byråkrater i ettpartistaten måles på, men ikke fordi de følger kommunistisk ideologi. Utstyrt med felles verdier og visjoner ser disse studentene seg som moderne militære speidere som mestrer både nye og gamle koder. De er gode til å tilpasse seg, navigere og utvikle seg i yrket, i krysningspunktet mellom et system som belønner politisk lojalitet og et nytt system som er mer basert på kunnskap og kompetanse. Disse nye statsbyråkratene vil innta alle fronter for å øke sjansene for sosial forfremmelse, uansett hvilken retning landet tar. De står klare til å gripe mulighetene der de oppstår.
Oversatt av redaksjonen
Alessia Lo Porto-Lefébure er sosiolog ved École des hautes études en santé publique (EHESP). Forfatter av Les Mandarins 2.0. Une bureaucratie chinoise formée à l’américaine(2020).
- 1Navnene er fiktive. Utsagnene er hentet fra feltintervjuer publisert i Les Mandarins 2.0, Les Presses de Sciences Po, Paris, 2020.
- 2Case CCCC-05-40-E, School of Public Policy and Management of Tsinghua University, Beijing, 2005.
Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!
Papiravis og full digital tilgang
Fornyes til 199,- per kvartal
