En ny formulering har de siste årene blitt et refreng blant amerikanske diplomater: For å beskytte dagens skjøre fred mot alskens trusler må verdiene og prinsippene i «den regelbaserte internasjonale orden» (RBO) forsvares. Og resten av Vesten har sluttet seg til koret, nærmest som en refleks.
I en felles erklæring fra oktober 2021 annonserte USA og Frankrike at de ville «styrke den multilaterale regelbaserte orden». I det strategiske kompasset EU vedtok i mars 2022, skal unionen «intensivere støtten til den globale regelbaserte orden» gjennom «skreddersydde bilaterale partnerskap med likesinnede land og strategiske partnere».1«Et strategisk kompas, der skal gøre EU’s sikkerhed og forsvar stærkere i det næste årti», EU-rådet, 21. mars 2022. Og i februar 2023 uttalte lederne i Den kvadrilaterale sikkerhetsdialogen (Quad, bestående av USA, Australia, India og Japan) at de «vil opprettholde den regelbaserte internasjonale orden, der landene er frie for alle former for militær, økonomisk og politisk tvang».2Sitert av Boas Lieberherr, «The ‘Rules-Based Order’: Conflicting Understandings», CSS Analysis in Security Policy, nr. 317, Zürich, februar 2023.
Formuleringen er tilsynelatende uskyldig. For hvem er vel imot en regelbasert orden? Hvem foretrekker vel kaos framfor freden og stabiliteten som sikres av regler? Problemet er at RBO blir brukt i stedet for et annet begrep som det har vært konsensus om i flere tiår, nemlig folkeretten. Henvisningene til RBO i stedet for folkeretten gjenspeiler økende splittelser i det internasjonale samfunnet.
For de nesten utelukkende vestlige landene som bruker det nye begrepet, handler det om å sette disse splittelsene inn i en ramme, der de plasserer seg på den siden som står for de riktige verdiene, for lov og orden. Men i motsetning til folkeretten er det uklart hva RBO viser til. «USA, Australia, Tyskland og India framviser betydelige variasjoner i hvordan de oppfatter uttrykket», påpeker forskeren Boas Lieberherr. «Selv om alle er enige om at en RBO består i at stater forplikter seg til å handle i tråd med etablerte regler, har de ulike oppfatninger av hva disse reglene innebærer.»3Boas Lieberherr, «The ‘Rules-Based Order’: Conflicting Understandings», se over. Land som Tyskland og Frankrike, samt EU, mener at disse reglene inkluderer FN-pakten. Det mener ikke nødvendigvis andre land, som Australia.
Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!
Papiravis og full digital tilgang
Fornyes til 199,- per kvartal
Vagt rammeverk
Ifølge begrepets fremste talspersoner viser RBO til alle typer regler, også de uformelle, som til sammen danner et fullstendig sett av internasjonale normer. Begrepet inkluderer dermed også nye utfordringer som ennå ikke er tilstrekkelig regulert av traktater eller folkeretten: den digitale økonomien, kunstig intelligens, miljøvern, store pandemier.
Dette er felt der det haster med å bli enige om normer og regler, ettersom det blir stadig flere aktører her: store selskaper som er mektigere enn mange land (fra legemiddelfirmaer til tek-giganter), private sikkerhetsselskaper og transnasjonale bevegelser. Uten reguleringer på disse områdene er både innbyggerne og statene selv sårbare for ulike farer.
Tanken er at RBO skal kunne forme et rammeverk for dette skiftende terrenget. Men så langt har ingen internasjonal forsamling eller konferanse utarbeidet et dokument som trekker opp hovedlinjene eller de styrende prinsippene for dette rammeverket. Det finnes ingen lærebøker eller akademisk forskning på begrepets opprinnelse, utvikling og ulike varianter.
I et geopolitisk perspektiv er begrepet om en regelbasert internasjonal orden enda mer problematisk, siden det tilsidesetter de vanlige og allment aksepterte henvisningene, i det minste i teorien, til traktater, resolusjoner fra internasjonale organisasjoner eller rettspraksisen til de internasjonale domstolene. I stedet viser begrepet, slik det blir brukt, til alle mulige dokumenter med varierende juridisk verdi.
Forskere og kommentatorer har vært lite opptatt av hvordan dette begrepet forholder seg til folkeretten, påpeker John Dugard, professor i folkerett ved Cambridge. «De nøyer seg med å vise til udefinerte verdier og uten å bry seg om de er bindende eller mulige å håndheve. Med andre ord dreier det seg ikke om regler i juridisk forstand. Og for å gjøre saken verre har de oversett spørsmålet om hvorvidt RBO og folkeretten er kompatible med hverandre, eller om den ene er hevet over den andre.»4John Dugard, «The choice before us: International law or a ‘rules-based international order’?», Leiden Journal of International Law, vol. 36, nr. 2, Cambridge, 21. februar 2023.
Forståelig, men farlig
Disse hullene og mulige motsetningene ser ut til å ha gått ubemerket hen i europeiske diplomatkretser og regjeringer. Når europeiske diplomater blir spurt om hva de synes om den regelbaserte verdensorden, forstår mange av dem ikke engang spørsmålet. Noen europeiske ledere viser på sin side til erklæringer og offisielle dokumenter fra EU eller medlemslandene, eller til FN-pakten.
Det gjør ikke lederne i USA: Både Barack Obama og Joe Biden har holdt lange taler om RBO uten å nevne verken folkeretten eller FN-pakten, det grunnleggende dokumentet for dagens internasjonale orden. I en stor artikkel i New York Times 2. juni 2022, der han presenterte sin strategi for ukrainsk seier over Russland, omtalte Biden den russiske invasjonen som et angrep på den regelbaserte internasjonale orden, selv om det var enkelt og opplagt å fordømme den som et brudd på FN-pakten. På samme vis dvelte Biden lenge ved begrepet på pressekonferansen etter NATO-toppmøtet i Madrid i 2022, uten å nevne folkeretten.
Dette er et bevisst geopolitisk valg fra USAs side, mener Dugard, for å bevare overtaket i sine relasjoner med samarbeidspartnere så vel som med motstandere og konkurrenter. Denne strategien er forståelig i en verden med raske endringer, men den er farlig når den sår tvil om de internasjonale spillereglene begrepet folkeretten viser til. Med det nye begrepet bryter USA den skjøre konsensusen som har rådet siden FN-pakten ble vedtatt i 1945.
RBO er dessuten et svært fleksibelt begrep som det er lett å tilpasse enhver situasjon, siden det bare delvis viser til skrevne dokumenter. Som Lieberherr påpeker: «Hierarkisk sett ser RBO ut til å bygge på folkeretten, samtidig som det inkluderer andre aspekter, som ikke-bindende normer, standarder og prosedyrer i ulike fora og forhandlingsprosesser. Dermed kan en RBO i teorien omfatte regler og normer som enkelte stater ikke nødvendigvis har gitt samtykke til.»
Nyttig verktøy for USA
Også på dette punktet er et RBO er konfliktfylt begrep. I sin retorikk knytter USA begrepet til verdiene til det som under den kalde krigen ble kalt «den frie verden», det vil si markedsøkonomi, demokrati og menneskerettigheter.5Se Gilford John Ikenberry, «The end of liberal international order?», International Affairs, vol. nr. 94, nr. 1, januar 2018. Den sentrale plassen vestlige verdier får her, fører uunngåelig til en reaksjon fra dem som ikke deler disse verdiene.
Her ser vi ett av problemene med denne typen konstruksjoner: De er i sitt vesen splittende, mens folkeretten har som mål å skape et felles rom med felles prosedyrer og holdepunkter, uavhengig av verdisett. Begreper som RBO synes å blande sammen verdier (som kan variere sterkt fra kultur til kultur når de blir konkretisert) og prinsipper (som man kan bli enige om for å regulere forholdet mellom stater).
Forskeren Tara Varma mener at den internasjonale dialogen bør fokusere mer på prinsippene og mindre på verdiene, for å skape tydeligere og sunnere diskusjoner i FN-paktens ånd. Med sine systematiske og tidvis maniske henvisninger til RBO forsøker de amerikanske lederne å sette rammene for dialogen og bestemme spillereglene, som de tilpasser fra sak til sak etter behov. For USA har RBO åpenbart mange fordeler.
For det første har begrepet vært hendig for å forsvare bruddene på reglene for maktbruk på 1990-tallet: Intervensjonene i Kosovo og Irak var i strid med FN-pakten og ble også delvis begrunnet med regelrette løgner, blant annet påstanden om irakiske masseødeleggelsesvåpen. Men de var legitime, ifølge Washington, fordi de var i samsvar med RBO.
Kinesisk og russisk motstand
Den regelbaserte internasjonale orden har også den fordelen at den tilslører at USA er langt fra best i klassen når det gjelder menneskerettigheter: USA har bare undertegnet 5 av de 18 internasjonale menneskerettskonvensjonene, mens de fleste europeiske landene har ratifisert minst 13.6Se det interaktive kartet over ratifiserte traktater på nettsidene til FNs høykommissær for menneskerettigheter. Moralske pekefingre fra USA på dette området framstår derfor en smule hyklersk. For USA snakker mye om menneskerettigheter, men har ikke sluttet seg til Den internasjonale straffedomstolen (ICC) – i likhet med Kina og Russland – eller ratifisert tilleggsprotokollene til Genève-konvensjonene fra 1977 om krigens folkerett. USA har heller ikke sluttet seg til Havrettskonvensjonen av 1982, men henviser likevel til den i konflikten med Kina om spillereglene i Kinahavet.
«Det kan virke som det er mer beleilig – og mulig – for USA å holde fast på omstridte fortolkninger av folkeretten ved å vise til de vide ‘reglene’ i RBO, enn å søke forankring i folkerettens strengere regler», bemerker Dugard.7John Dugard, se over. En annen fordel, som Dugard framhever, har fått en ny betydning med krigen i Gaza: muligheten for å frikjenne en alliert som handler i strid med folkerettens felles regler, i dette tilfellet Israel.
Kina og Russland har selvsagt reagert på promoteringen av RBO og også kritisert begrepet i FN. I en felles erklæring fra februar 2022 oppfordrer de til å «beskytte den FN-drevne internasjonale arkitekturen og verdensordenen som er fundert på folkeretten». Kina mener den regelbaserte orden ikke er annet enn en vestlig oppfinnelse for å tjene vestlige interesser. Med en viss skadefryd har kinesiske ledere flere ganger erklært sin tilslutning til den internasjonale orden som bygger på FN-pakten. Samtidig har Kina et nokså konservativt syn på denne pakten, med langt mer vekt på grunnprinsippene om statenes suverenitet og ikke-innblanding enn menneskerettighetene. Dette synet finner åpenbart gjenklang i land som er irritert over vestlig maktmisbruk.
Sammenstøt mellom fortellinger
RBO kan også ses som en vestlig reaksjon på tap av innflytelse, der Vesten lanserer et nytt begrep for å vinne tilbake kontrollen. Å navngi ting er en måte å få kontroll over dem på, noe som er grunnen til at ordvalg ofte fører til opphetede debatter og maktkamper. Kreml sier for eksempel aldri at Krym er «annektert», men «gjeninnlemmet». Dette mye mer nøytrale vokabularet gir inntrykk av en frivillig gjenforening av halvøya med moderlandet.
Med RBO forsøker USA å beholde rollen som verdens ubestridte leder, som landet har hatt i flere tiår. Hvor mange som i tiden framover tar til seg dette begrepet, og hvor entusiastisk de gjør det, vil gi en pekepinn på USAs makt. Så langt dreier det seg nesten utelukkende om vestlige land.
«Fragmenteringen av verden handler om langt mer enn et sammenstøt mellom stormakter», bemerker den franske statsviteren Jean-Vincent Holeindre. Det dreier seg også om et «sammenstøt mellom fortellinger».8Jean-Vincent Holeindre, «2022: le choc des récits», i Annuaire français de relations internationales, Éditions Panthéon-Assas, Paris, 2023. Ordkløveriet dreier seg nå om de grunnleggende reglene for internasjonal dialog og samhandling, med fare for å ødelegge fundamentet til FN-systemet.
Oversatt av redaksjonen
- 1«Et strategisk kompas, der skal gøre EU’s sikkerhed og forsvar stærkere i det næste årti», EU-rådet, 21. mars 2022.
- 2Sitert av Boas Lieberherr, «The ‘Rules-Based Order’: Conflicting Understandings», CSS Analysis in Security Policy, nr. 317, Zürich, februar 2023.
- 3Boas Lieberherr, «The ‘Rules-Based Order’: Conflicting Understandings», se over.
- 4John Dugard, «The choice before us: International law or a ‘rules-based international order’?», Leiden Journal of International Law, vol. 36, nr. 2, Cambridge, 21. februar 2023.
- 5Se Gilford John Ikenberry, «The end of liberal international order?», International Affairs, vol. nr. 94, nr. 1, januar 2018.
- 6Se det interaktive kartet over ratifiserte traktater på nettsidene til FNs høykommissær for menneskerettigheter.
- 7John Dugard, se over.
- 8Jean-Vincent Holeindre, «2022: le choc des récits», i Annuaire français de relations internationales, Éditions Panthéon-Assas, Paris, 2023.
Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!
Papiravis og full digital tilgang
Fornyes til 199,- per kvartal
