Tilbake til Keynes og ITO?

Doha-runden med handelsforhandlinger, som ble iverksatt av WTOs Ministerråd i Qatars hovedstad i 2001, har brutt sammen. WTOs generaldirektør Pascal Lamy forsøker desperat å gjenopplive den, mens Doha-motstanderne gjennom hele forhandlingsrunden har fastholdt at ingen avtale var bedre enn en dårlig avtale. Fra begynnelsen og fram til de siste (resultatløse) meningsutvekslingene har disse forhandlingene økt risikoen for å favorisere de største jordbrukerne og svekke, eller til og med tilintetgjøre, de nye og skjøre industriene i Sør, og gjennom Generalavtalen om handel med tjenester (GATS) gjøre det mulig for den private sektoren å ta kontrollen over offentlige tjenester.

Det kan hende at Doha-sammenbruddet bare er midlertidig, og uansett innebærer det ikke at tekstene som ligger til grunn for WTO, i virksomhet fra 1995, er opphevet. WTOs landbruksavtale (AoA), Generalavtalen om toll og handel (GATT), som gjelder for industrivarer, GATS og et tjuetalls andre anordninger som WTO fører tilsyn med, er fortsatt i kraft. Men muligheten for å få dem gjennomført er nå alvorlig svekket. Vi har fått et pusterom, en slags pause innen de iverksettes. Og kanskje står vi overfor en lysning, en ny sjanse.

Da det ble klart at forhandlingsrunden hadde slått feil, var det mange som spurte seg: Hvis ikke vi får Doha, hva skal vi da gjøre? Mange ville nok svare at man like gjerne kunne spurt: Hvis ikke vi får kreft, hva skal vi da gjøre? Men når det gjelder internasjonal handel, er nok ikke «ingenting» det mest fornuftige svaret. Selv om det å ikke få kreft nok er noe man uforbeholdent kan ønske seg, vil fraværet av en internasjonal handelsordning rydde vei for bilaterale og multilaterale avtaler som er langt mer omfattende og enda farligere for de svakeste partene enn WTO.

Snarere enn å la de utpekte skurkene – de mektigste statene som føyer seg etter de flernasjonale selskapene sine – organisere framtidens handelsforhold, kan det være nyttig å gå tilbake til den store restruktureringen av internasjonale forhold som fant sted i kjølvannet av den annen verdenskrig. På denne tiden var selv Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF), som har sporet av på en oppsiktsvekkende måte de siste 25 årene, svært velkomne institusjoner. De kom i en periode til å bli svært viktige for de krigsherjede landene i både Sør og Nord.

LENGE FØR DET var blitt fred igjen, hadde den britiske økonomen John Maynard Keynes lagt fram et prosjekt som totalfornyet reglene for verdenshandelen. Han foreslo at man opprettet en Internasjonal handelsorganisasjon (ITO) som skulle støtte seg til en internasjonal sentralbank, Den internasjonale betalingssentralen (International Clearing Union, ICU). ICU skulle utstede en internasjonal handelsvaluta som han kalte «bancor». Selv om verken ITO eller ICU så dagens lys, kan det være verdt å tenke på hva som ville ha skjedd i motsatt fall. For en slik mulig situasjon ville utvilsomt ha åpnet for en mer rasjonell verden med et handelssystem som tjente behovene til befolkningene både i Nord og i Sør.

Med ITO og ICU ville ingen land ha kunnet notere verken et så enormt handelsunderskudd som USA på det nåværende tidspunkt har (716 milliarder dollar i 2005), eller et så stort handelsoverskudd som Kina har. Både den knusende gjelden i den tredje verden og strukturtilpasningsprogrammene som Verdensbanken og IMF pålegger, ville vært utenkelige hvis vi hadde fått et slikt system. Sant nok, denne løsningen ville ikke ha opphevet kapitalismen, og det ville vært nødvendig å tørke støv av planen og finpusse den. Men i det vesentligste er den fortsatt aktuell. Før vi kommer tilbake til de reglene som ITO ville ha medført, er det verdt å nevne hvorfor denne institusjonen aldri så dagens lys: Den forklaringen som vanligvis gis, er at amerikanerne ikke var villige til å gå med på prosjektet, noe som er sant, men ikke tilstrekkelig utfyllende. Det finnes andre politiske årsaker som forklarer hva som gikk galt.

USA og Storbritannia gikk i gang med forhandlingene om denne avtalen lenge før krigen var over; Keynes hadde allerede i 1942 formulert forslaget. Britene forsvarte det offisielt på Bretton Woods-konferansen (som Keynes ledet) i juli 1944. Men fra og med den dagen begynte amerikanernes entusiasme, i samsvar med den rådende følelsen blant eierne av landets større bedrifter, å dale. Deres sjefsforhandler, Harry Dexter White, tok i stedet til orde for Verdensbanken og IMF. Den amerikanske kongressen ratifiserte deretter opprettelsen av disse to institusjonene som av og til kalles «Bretton Woods-institusjonene». ITO ble satt på vent.

De forente nasjoner (FN) ble opprettet i 1945. FNs organ for økonomi, Det økonomiske og sosiale råd (Economic and Social Council, Ecosoc), fikk ansvaret for å behandle det amerikansk-engelske forslaget om å opprette ITO. For å se nærmere på saken, innkalte Ecosoc i 1946 til FN-konferansen om handel og arbeid. Innen denne konferansen rakk å komme sammen, hadde USA gått inn for en selektiv tilnærming til internasjonal handel. Dermed organiserte de et møte hvor bare de 22 medlemsstatene i FN var invitert. Disse landene var like lystne på å liberalisere handelen så raskt som mulig som USA var. De dannet et parallelt forum som tok sikte på å åpne for en slags provisorisk ordning – iallfall var det det man tenkte på denne tiden.

I 1947 ble GATT underskrevet, og året etter trådte den i kraft. Alle deltagerne forventet at GATT skulle bli en del av ITO-charteret, som på sin side skulle bli en permanent traktat. Derfor fikk GATT bare en begrenset institusjonsstatus. Året etter ble ITO-charteret fullført, og godkjent på FN-konferansen i Havana. Det er derfor vanlig å kalle dette dokumentet «Havana-charteret» (det egentlige navnet er Havana charter: Pakt for den internasjonale handelsorganisasjon).

NÅR ITO-PROSJEKTET aldri førte til noe, skyldes det at det raskt mistet sine viktigste politiske støttespillere. Keynes døde i 1946. Den amerikanske utenriksministeren Cordell Hull, som også var ITO-tilhenger, gikk av like før krigen var over av helsemessige årsaker. Entusiasmen som hadde preget Bretton Woods, da man «omformet verden», døde hen. Den isolasjonismen som kjennetegnet mange amerikanere og deres folkevalgte i Kongressen bidro til dette, og likeledes det at man i forretningsverdenen i stor grad var imot ITO, snart fordi man syntes organisasjonen var for proteksjonistisk, snart fordi man ikke syntes den var proteksjonistisk nok. Når det gjelder USAs utenriks- og finansdepartementer, var de mest opptatt av Marshall-planen og av å etablere diverse gjensidige, bilaterale handelsavtaler. For øvrig sto presidentvalget i 1948 for døren, og alt tydet på at det ville bli et vanskelig valg. Ingen av de store partiene ønsket å stikke kjepper i hjulene for seg selv på grunn av en kontroversiell internasjonal avtale. På det mer generelle plan hadde den kalde krigen nettopp begynt, og hva ITO angår, la dette en demper på interessen og følelsen av at det hastet, både blant politikere og amerikanske tjenestemenn. Etter at Harry Truman i november 1948 var blitt gjenvalgt, la han, riktignok uten større overbevisning, ITO-charteret (det såkalte Havana-charteret) fram for Kongressen, men forsamlingen som skulle ratifisere den tok seg ikke engang bryet med å stemme over den. Derimot overlevde GATT, fordi den ble ansett som «provisorisk» og nærmest ikke innebar noen institusjonalisert ordning. På sin måte fungerte den ganske godt, for i årtienes løp gikk tollavgiftene ned fra 50 prosent til 5 prosent – til tross for at mange land holdt fast ved skyhøye tariffer. GATT organiserte tre forhandlingsrunder for handelsliberalisering. Den siste, Urugay-runden, la til rette for den langt mer ambisiøse avtalen som skulle føre til WTO. Disse handelsavtalene lignet på langt nær på det Keynes hadde håpet på. WTO i seg selv ligner enda mindre.

MENS WTO IKKE HAR noen forbindelse til FN og dermed ikke anerkjenner noen av organisasjonens konvensjoner, inkludert menneskerettighetserklæringen av 1948, begynner ITO-charteret med å referere til FNs charter. Utvikling, full sysselsetting og sosiale framskritt er blant dets målsettinger.

Hele charterets andre kapittel handler om hvordan man kan forebygge arbeidsledighet og underbeskjeftigelse. I motsetning til WTO, som unnlater å nevne saken, framhever ITO rettferdige arbeidsforhold og bedre lønnsvilkår. Ifølge charteret er samarbeid med FNs internasjonale arbeidsorganisasjon (ILO) obligatorisk. Her er det verdt å minne om at den internasjonale fagforeningsbevegelsen brukte de seks påfølgende årene etter opprettelsen av WTO på å forsøke å oppnå en «sosial klausul», som var en svært utvannet versjon av de prinsippene som allerede var innbefattet i ITO. Fagforeningene ga til slutt opp etter Ministerrådet i Doha i 2001.

ITO-charteret går inn for at man deler på teknologi og kunnskap. Det presiseres at utenlandske investeringer ikke skal kunne «utgjøre noe overgrep mot nasjonale forhold» for medlemsstatene. De svakeste og fattigste landene har uttrykkelig rett til å ty til intervensjonisme og «proteksjonisme» for å sikre sin egen gjenoppbygging og utvikling: «Bistand gjennom beskyttelsestiltak har sin berettigelse,» lyder charteret.
ITO anbefaler at ikke-fornybare ressurser vernes

Særlig blir det oppfordret til initiativer «som tar sikte på å fremme utviklingen av en bestemt industri for å bearbeide en lokal råvare». En rekke andre bestemmelser i Charteret handler om råvarer og søker å ivareta småprodusentenes interesser. Offentlige fond kan stabilisere prisen på råvarene fra år til år, og ITO anbefaler dessuten «at ikke-fornybare ressurser vernes». Disse tiltakene med hensyn til råvarer skulle oppfordre medlemslandene til å forhandle med hverandre. Det blir ikke sagt eksplisitt, men helhetlig sett innebærer dette at ITO fremmer sammenslutninger mellom produsenter av basisprodukter, som Organisasjonen av petroleumseksporterende land (Opec). Akkurat som også denne organisasjonen oppmuntret sine produksjonsstater til å foredle råstoffet innenfor sitt nasjonale territorium for å øke verdien av det.

I stedet har prisen på basisprodukter gått ned. Ifølge FN-konferansen for handel og utvikling (UNCTAD) har det årlige prisfallet mellom 1977 og 2001 ligget på 2,6 prosent for matvarer, 5,6 prosent for tropiske drikker og 3,5 prosent for matolje. Bare metaller, som i motsetning til mat- og drikkevarer aldri kommer fra små produsenter, har vært mer motstandsdyktige, og bare hatt et prisfall på 1,9 prosent i året, noe som likevel gir utslag i en betydelig inntekstsnedgang for de berørte landene. Også på dette området tillot Havana-charteret, i motsetning til de bestemmelsene som gjelder i dag, statsstøtte til landets egen produksjon gjennom subsidier eller offentlige innkjøp. Ifølge avtalen var en del av filmmarkedet reservert for nasjonale produksjoner. Det skulle være mulig for alle medlemsland å beskytte sitt eget jordbruk og fiskeri. En av de bitreste kampene under Doha-runden dreide seg nettopp om landbrukseksport–og det var denne feiden som førte til at forhandlingene slo feil. ITO forbyr helt spesifikt at man støtter salg av produkter på utenlandske markeder «til en lavere pris enn den man vil kreve av en kjøper i eget land». Dersom de har finansielle problemer, kan statene begrense importen, men det må gjøres i samsvar med problemets omfang, og de må avse rimelige kvoter til sine tidligere leverandører.
Når det gjelder institusjonens oppbygging, er ITO enkel og demokratisk. Alle de statene som var invitert til FN-konferansen om handel og arbeid var medlemmer per se, og nye medlemmer måtte deretter godkjennes av Konferansen. Hvert medlem har en stemme (mens stemmene i Verdensbanken og IMF derimot er proporsjonale med landenes økonomiske bidrag; derfor kan USA alene blokkere en viktig beslutning). Et medlem som har utestående FN-kontingent mister i ITO stemmeretten, hvilket vil si at dersom USA hadde vært medlem av denne organisasjonen, ville landet ikke ha kunnet stemme på et tjuetalls år … Når det gjelder «governance», velger medlemmene i ITO et styre med atten medlemmer, åtte fra land «hvis økonomiske tyngde og deltagelse i internasjonal handel er betydelig», mens de ti andre representerer forskjellige områder med forskjellig økonomi. Vedtak treffes gjennom enkelt flertall, eller i noen tilfeller ved to tredjedels flertall. Uenigheter overkommes ved forhandling. Dersom dette mislykkes, har alle medlemmer lov til å forelegge saken for styret, som kan gi det krenkede landet tillatelse til å gjengjelde handlingen (retorsjon).

DISSE BESTREBELSENE på å etablere et nytt handelssystem fant sted i en verden som fortsatt kjempet for å reise seg etter krigens ødeleggelser. Ingen, eller nesten ingen bortsett fra USA, hadde sterk økonomi. Marshall-planen hadde også som mål å forebygge en ny økonomisk krise ved å få sving på handelen mellom USA og Europa igjen, for hvis ikke fryktet den amerikanske regjeringen at landet raskt ville produsere mer enn hva de hadde kjøpedyktige forbrukere til.
Men hva skulle man gjøre for å få alle til å reise seg og begynne å produsere og få handelen i gang? Keynes formulerte løsningen sin på begynnelsen av 1940-tallet. Krigen hadde delvis blitt utløst av at handelspolitikken i de forskjellige landene gikk ut på at man forsøkte å få naboen til å miste fotfestet ved å selge varer billigere enn dem, og dette førte til at alle gikk inn i en beinhard konkurranse for å få innpass i de samme markedene. Forfatteren av General Theory of Employment Interest and Money ville forsikre seg om at det aldri noensinne gjentok seg at noen fikk anledning til å legge beslag på alle markedene og på den måten samle opp et enormt handelsoverskudd. Hans løsning på dette problemet het altså ICU, og denne nye sentralbankenes sentralbank skulle utstede handelsvalutaen, bancor.

Det var meningen at systemet skulle fungere på følgende måte: eksport ville føre bancor inn, og import ville få dem til å forsvinne ut. Målet var at det enkelte ITO-lands regnskap ved slutten av et års virksomhet verken skulle ha overskudd eller underskudd, men være «utlignet», det vil si i nærheten av null. Hver valuta skulle ha en fast, men justerbar kurs i forhold til bancoren. Keynes nytenkning lå i at han forsto at et land som satt inne med for mange bancor kunne skake opp systemet i like stor grad som et land som ikke hadde nok–med andre ord, at kreditorene var en vel så stor trussel for stabilitet og vekst som debitorene.

Men hvordan kunne man kreve av landene at de forsøkte å oppnå en saldo lik null og opprettholdt den? Metoden var skarpsindig uttenkt. Siden den fungerte som en sentralbank og utstedte den nye valutaen, skulle ITO gi alle medlemslandene bankfordeler, akkurat som en sparebank gjør overfor sine privatkunder. Den tillatte kreditten skulle tilsvare halvparten av gjennomsnittsverdien av de handelstransaksjonene som det enkelte landet hadde utført de siste fem årene. Ethvert land som gikk over den tillatte kreditten, skulle betale renter på differansen. Debitorene måtte dermed betale for sine underskudd, men, og dette var det store gjennombruddet, de statene som noterte overskudd i regnskapet, ville også ha måttet gjøre opp for renter på utbyttet. Jo større beløpet var i den ene eller den andre retningen, jo høyere ville rentene bli.
Videre ville de landene som gikk med underskudd sett seg nødt til å devaluere valutaen sin for å senke eksportprisene sine og gjøre dem mer attraktive. Land som gikk med overskudd ville ha gjort det motsatte, og revaluert valutaen slik at eksportprisene deres ble høyere og mindre fristende. Og hvis et land med overskudd ikke reduserte overskuddet sitt, ville ITO ha konfiskert overskuddsbeløpet og plassert det i et reservefond. Keynes så for seg at dette fondet kunne brukes til å finansiere internasjonale politistyrker, nødhjelpsberedskap med tanke på eventuelle katastrofer og andre tiltak som alle medlemsstatene kunne nyte godt av.

Ordningen er svært lur. For å unngå å måtte betale renter, eller i verste fall få pengene sine konfiskert, ville stater med overskudd ha konkurrert om å importere mer fra stater med underskudd. Og siden stater med underskudd dermed ville ha solgt mer, ville det blitt lettere for dem å komme tilbake til handelsbalansen. Og gevinsten … Oppsving for internasjonal handel, økt sikkerhet for arbeiderne, større og jevnere velstand, fredlige forhold, større fond for utvikling i fattige land–som på sin side ikke ville ha pådratt seg den gjelden de har i dag.

Men Keynes’ prosjekt førte aldri fram. Og den etterkrigsverdenen han hadde i tankene, så heller aldri dagens lys. IMF og Verdensbankens strukturtilpasningsprogrammer har på sin side forårsaket enorme skader: den tredje verdens gjeld, som er enorm, kommer aldri til å bli innfridd: Wall Street fastsetter, i folkevalgte regjeringers sted, hvilke retningslinjer som skal følges (i den grad at land som Argentina reagerer): Reglene for verdenshandelen gagner ikke fattige land. De rikes egoisme har økt i takt med at de ble rikere.

Hvordan gjøre rettferdig handel til en realitet når WTO og organisasjonens regler allerede eksisterer? George Monibot mener at de gjeldstyngede landene i Sør burde vifte med sin gjeld på 26 000 millarder dollar som en slags atomtrussel mot verdens finanssystem, dersom dette systemet ikke gir samtykke til opprettelsen av en ITO. Landene i Sør kunne også innføre en egen Betalingssentral, noe mer beskjeden enn den opprinnelige. Hvorfor skulle ikke Latin-Amerika være det første kontinentet som innførte et slikt prosjekt? En ny regjering, for eksempel i Frankrike, kunne til og med være den første som satte dette på programmet–man har sett merkeligere ting … Men innen vi ser på detaljene for hvordan et slikt system skulle fungere, er det viktig at vi har klart for oss at ingenting står i veien for at vi gjenoppfinner handelsmekanismene.