Derfor blir du aldri kinesisk

Dobbelt statsborgerskap var tidligere suspekt, for hvor lå borgernes lojalitet, særlig i krisetider? Nå hylles dobbelt statsborgerskap i mange land for sin positive innvirkning på internasjonale relasjoner. Men holdningene til og regelverkene for nasjonalisering er fortsatt svært ulike.

I oktober rapporterte den franske sportsavisen L’Equipe følgende fra kvartfinalene i EM i bordtennis: «Hos kvinnene har to ganger europamester, nederlandske Li Jiao (2007 og 2011), tapt for portugisiske Fu Yu. I semifinalen vil Fu Yu møte svenske Li Fen, som har slått Europas best rangerte (nr. 11 i verden), Shen Yanfei. Den andre semifinalen er 100 prosent tysk, mellom Shan Xiaona og Han Ying.»1Alle utlendinger er ikke like i køen for å få nytt statsborgerskap: En toppidrettsutøver, en rik bedriftseier eller en overkvalifisert innvandrer har uendelig mye større sjanser enn en fattig flyktning til å få et nytt pass. Alle land praktiserer skjønnsmessig og opportunistisk naturalisering, men praksisen står i grell kontrast til ideene som rådet da passet ble innført i 1800-tallets Europa. Ifølge historiker John Torpey var dokumentet ment som et tegn på suverenitet, og symboliserte at «monopolet på lovlige former for ferdsel»2 ble overført fra private institusjoner til offentlige myndigheter.

Før den tid administrerte kirken folks sivile status. Livegne måtte få tillatelse av herren sin for å reise, og slaven av sin mester. Skipsselskaper kunne uten videre nekte passasjerer å gå om bord. Nasjonalstatens framvekst, som sammenfalt med økt internasjonal migrasjon, ga et ønske om å avgjøre hvem som hørte til og hvem som ikke gjorde det, hvem som kunne komme og gå og hvem som ikke kunne det, altså å etablere et juridisk skille mellom utlendinger og medlemmer av det nasjonale fellesskapet. Sistnevnte fikk rettigheter som stemmerett, retten til å ferdes fritt innad i landet, diplomatisk beskyttelse, sosiale rettigheter og tilgang til offentlige stillinger. De fikk også plikter – hovedsakelig skatt og verneplikt.

 

Nasjonaliteter

 

For å etablere dette skillet innførte landene en statsborgerlov, som fortsatt i all hovedsak gjelder den dag i dag: fødested og familiebånd for opprinnelig statsborgerskap (gitt ved fødsel); sivilstand og bosted for innvilget statsborgerskap (gitt senere i livet gjennom «naturalisering»). Utformingen av disse kriteriene gjenspeiler hvordan en stat forestiller seg sin befolkning, og hvordan den forestiller seg grensene for landets politiske fellesskap. I 1930 presiserte Haag-konvensjonen, en av de sjeldne internasjonale traktatene om statsborgerrett: «Det tilkommer enhver stat ved sin lovgivning å bestemme hvem som er dens statsborgere». Dette ligger innenfor statenes suverenitet.


Territorium eller blod

Mot slutten av 1800-tallet konkurrerte to syn på statsborgerskap i Europa. Det ene var fransk, inkluderende og juridisk forankret. «Prinsippet for all suverenitet beror på nasjonen» sier den franske menneskerettserklæringen fra 1789, med inspirasjon fra Emmanuel-Joseph Sieyès’ pamflett Hva er tredjestanden? Den franske filosofen Ernest Renan (1823–1892) videreførte denne ideen i sin politiske definisjon av nasjonen som innbyggernes «daglige folkeavstemning»3, i motsetning til «rasepolitikken». Det andre synet, tysk og ekskluderende, ble formulert av Johann Gottlieb Fichte i hans foredragsserie «Taler til den tyske nasjon» (1807–1808). Fichte definerer her «nasjonen» som et etnisk fellesskap, et organisk hele som inkarnerer den «autentiske tyske folkesjel». Statsborgerlovene ble lenge tolket i lys av denne motsetningen: Borgernasjoner anvender jus soli (territorialprinsippet) og etniske nasjoner jus sanguinis (nedstammingsprinsippet). Denne motsetningen – delt av blant andre Frankrikes tidligere president Nicolas Sarkozy som i 2012 sa at «territorialprinsippet er Frankrike»4 – er i stor grad feil. Statsborgerloven er ikke et lands ufravikelige bestanddel, men et resultat av landets migrasjonshistorie, politiske og demografiske situasjon, juridiske tradisjon og diplomatiske forbindelser.

Den franske statsborgerloven forandret seg to ganger på 1800-tallet. Før den franske revolusjonen var man underlagt landets lover gjennom «troskapsprinsippet», en blanding av føydalt livegenskap, som knyttet individet til føydalherrens jord, og territorialprinsippet: Alle var franske som var født og bosatt i Frankrike og anerkjente den franske monarkens autoritet. Dette prinsippet dominerte i Europa i flere århundrer, før den franske og den amerikanske revolusjonen forkastet det som en arv fra monarkiet. For å bryte med den gamle ordenen, grunnet Napoleon i sin sivile lov, Code Napoléon (1804), statsborgerskapet på nedstammingsprinsippet. Den franske jus sanguinis – kopiert av Østerrike i 1811, Belgia i 1831, Spania i 1836, Preussen i 1842 og Italia i 1865 – sto i motsetning til den engelske jus soli, som fremdeles er gjeldende i flere tidligere kolonier, som India, Pakistan og New Zealand.

I 1889 valgte Frankrike å følge Storbritannia og gikk tilbake til territorialprinsippet. Ikke fordi den franske nasjonsideen plutselig hadde forandret seg, men for å bøte på det demografiske underskuddet som man mente forårsaket nederlaget for Tyskland i 1871, og for å integrere utlendinger i det nasjonale fellesskapet (og dermed i militæret). Innvandrere som hadde kommet fra Belgia, Italia, Sveits og Tyskland siden midten av århundret, hadde fått barn som ikke var franske statsborgere selv om de var født i Frankrike. Uten en endring i statsborgerloven, ville antallet utlendinger bare øke: De hadde allerede økt fra 380 000 i 1851 til en million i 1881 av en befolkning på 40 millioner. Loven ble derfor endret.


Annenrangs borgere

Tyskland, som hadde vært så knyttet til nedstammingsprinsippet, opplevde det samme på slutten av 1900-tallet. Tyskland ble sent et innvandrerland og hadde bevart slektskap som eneste kriterium for statsborgerskap. Antallet utlendinger økte derfor jevnt: I 1998, to år før reformen, hadde antallet nådd 7,3 millioner, to ganger mer enn i Frankrike, hvor innvandringen var relativt lik. De fleste innvandringslandene har før eller siden innført jus soli, som et tillegg til jus sanguinis, deriblant Italia, Spania, Portugal, USA, Canada, Australia, Sør-Afrika, Brasil og Argentina.

I Nord- og Sør-Amerika, hvor landenes historie og grunnleggelse er uløselig forbundet med migrasjon, er territorialprinsippet svært inkluderende: Alle barn født her har rett på statsborgerskap i landet de ble født i. Europa er mer restriktiv. Barn født i Danmark, Frankrike og Italia, som praktiserer utsatt jus soli, må vente til de blir myndige og bevise at de «vanligvis» bor i landet for å få pass nummer to. Unntaket er dersom en av foreldrene også er født i Frankrike. Da får barnet statsborgerskap ved fødselen, i henhold til et «dobbelt territorialprinsipp», som også praktiseres i Luxembourg, Østerrike og Spania. Ifølge historikerne Patrick Weil og Randall Hansen viser erfaringene i Europa «at en massiv migrasjon som ender med en stabilisering av store innvandringsbefolkninger, skaper et press for å myke opp retten til statsborgerskap, et press demokratier ikke kan motstå lenge».5Autoritære stater står lettere imot. I Asia og Afrika har flere innvandringsland holdt seg til nedstammingsprinsippet. Dette har røtter fra kolonitiden. Territorialprinsippet som rådet i det franske og det britiske imperiet, førte til hierarkier mellom befolkningene. Selv om de «innfødte» var kolonimaktens innbyggere, var de ikke statsborgere, og hadde ikke de samme rettighetene som individene i moderlandet. Da de ble selvstendige, fjernet de nye afrikanske landene territorialprinsippet og innførte nedstammingsprinsippet for å skape en følelse av nasjonalt samhold i land hvor grensene var trukket opp fullstendig uten hensyn til lokale forhold.

Langt fra dette opprinnelige målet, brukes jus sanguinis ofte til å hindre integrering av utlendinger og gjøre dem til annenrangs borgere hvis det er mer lønnsomt for vertslandet. I ulik grad straffer alle land i verden utlendinger, som oftest ved å nekte dem visse sosiale rettigheter. I Frankrike nektes ikke-europeiske innvandrere å utøve flere private yrker: direktør for begravelsesbyrå, drikkevareforhandler, sjef for sikkerhetsselskap. I Thailand er lista enda lengre: De kan verken være frisører, regnskapsførere eller turistguider. Som i Vietnam og Kambodsja, får de heller ikke kjøpe eiendommer. Nedstammingsprinsippet gjør at denne statusen videreføres fra en generasjon til neste.


Etnisk og rasistisk diskriminering

Jus sanguinis praktiseres i alle land, men på forskjellig vis. I land med lite utvandring er den av og til tidsbegrenset. Et barn født i utlandet med en kanadisk mor eller far får bare kanadisk statsborgerskap «hvis personen er første generasjon født utenfor Canada».6 Statsborgerne i land med høy utvandring (Kina, Filippinene, Vietnam, Haiti, Thailand, Algerie, Marokko, Mali, Senegal) kan overføre sitt eget statsborgerskap til alle etterkommerne sine, noe som skaper utvandrersamfunn. Haitis er proporsjonalt sett et av de største i verden: Tre av ti millioner haitiske statsborgere bor i utlandet. Haiti har til og med et eget departement for statsborgere bosatt i utlandet. Denne situasjonen skyldes et ubetinget nedstammingsprinsipp som lar utvandringslandene opprettholde båndet til statsborgerne i utlandet og fremme innvandrernettverk, pengeoverføringer, etablering av transnasjonale samarbeid.

Jus sanguinis kan også håndheves på en kjønnsdiskriminerende måte. I de fleste arabiske land, samt Burundi, Swaziland, Nepal og Surinam, land hvor den patrilineære tradisjonen fremdeles står sterkt, kan ikke kvinnene overføre statsborgerskapet sitt til sine barn eller ektemenn. I Pakistan, Den sentralafrikanske republikk, Guatemala, Malaysia og Thailand gjelder restriksjonen kun overføring til ektemenn. Frankrike fjernet dette forbudet først i 1973, fire år etter Mexico, men noen år før Tyskland (1979), Italia (1983) og Belgia (1984).

 

Naturalisering i Europa

 

Likestillingskampen er fremdeles lite synlig i den arabiske verden, men i Afrika sør for Sahara har den vært merkbar i over tjue år. I 1992 utfordret den botswanske advokaten Unity Dow loven som hindret henne å overføre sitt statsborgerskap til barna hun hadde med sin amerikanske ektemann, som hadde bodd i landet i mer enn ti år. Etter en tre år lang kamp, falt dommen i hennes favør: «Tiden da kvinner ble behandlet som dyr eller bare eksisterte for å adlyde mennenes luner og lyster er over for lenge siden,» sa hun i retten. I de neste årene fulgte flere andre afrikanske land etter – Burkina Faso, Elfenbenskysten, Etiopia, Mali og Niger. Det siste så langt er Senegal, som i juni 2013 innførte likestilling i sin statsborgerlov.

Men om kjønnsdiskrimineringen gradvis forsvinner, hindrer det ikke at rasistisk og etnisk diskriminering består. I Liberia, et land grunnlagt av frigjorte slaver, kan bare barn «av svart herkomst» få statsborgerskap. «For å bevare, fremme og beholde den positive liberiske kulturen, verdiene og karakteren» forbyr landets grunnlov også naturalisering av ikke-svarte. I Malawi er statsborgerskap forbeholdt barn med minst en forelder som er «borger av Malawi» og «av afrikansk rase». I den nigerianske grunnloven er rasepreferansene mer subtilt formulert: Statsborgerskap er forbeholdt barn «hvis en av foreldrene eller besteforeldrene tilhører eller har tilhørt et av Nigerias urfolksamfunn».


Dobbelt statsborgerskap

I en verden delt i to, hvor den ene delen praktiserer nedstammingsprinsippet mens den andre blander inn elementer av territorialprinsippet, har enkelte barn krav på dobbelt statsborgerskap. Blir du født i Buenos Aires av libanesiske foreldre, kan du kreve både argentinsk statsborgerskap (territorialprinsippet) og libanesisk statsborgerskap (nedstammingsprinsippet). Men et barn i motsatt situasjon, født av argentinske foreldre i Beirut, har ikke rett til libanesisk statsborgerskap. Noen land, som Aserbajdsjan, Den sentralafrikanske republikk og Japan, avviser dobbelt statsborgerskap, og nøler ikke med å frata statsborgerskapet til dem som søker om naturalisering andre steder.

I mer enn hundre år har de fleste land prøvd å hindre borgerne sine fra å ha to pass. Den doble lojaliteten dette innebar, ga mistanker om svik, spionasje og undergraving. Dobbelt statsborgerskap var en «selvinnlysende absurditet», mente den amerikanske presidenten Theodore Roosevelt (1858–1919). Internasjonal uro forsterket mistroen: Hvor skulle en person med dobbelt statsborgerskap avtjene verneplikt? Hvilken side ville han å velge dersom det ble krig? Så sent som i 1963 hadde fremdeles Strasbourg-konvensjonen (den europeiske konvensjonen om statsborgerskap) «reduksjon i antallet doble statsborgerskap» som mål.

I dag godtar nærmere halvparten av verdens land dobbelt statsborgerskap. Og det verdsettes nå for dets potensielle internasjonale innvirkning. Slik som den franske senatoren Joëlle Garriaud-Maylam har sagt: «De to og en halv millionene franske statsborgere i utlandet, hvorav halvparten har dobbelt statsborgerskap, danner et rikt og mangfoldig nettverk av bedriftseiere, prosjektledere, handelsfolk, konsulenter og lærere som er uunnværlig for vår utenlandshandel og vår soft power7 Vestlige innvandringsland var de første til å fornemme dette skiftet. De innså at det var umulig å forhindre doble statsborgerskap – ingen stat kan tvinges til å opplyse en annen stat om en borgers tap eller ervervelse av statsborgerskap – og begynte gradvis å akseptere det: Storbritannia i 1949, Frankrike i 1973, Canada i 1976.

Trenden nådde Afrika på 90-tallet. Etter at landene her ble selvstendige, valgte de å bryte tvert med de tidligere kolonimaktene og innførte forbud mot dobbelt statsborgerskap: Hver enkelt måtte velge hvor lojaliteten deres lå. Veksten i migrasjon på det afrikanske kontinentet og internasjonalt endret dette. Ved å tvinge dem til å velge, risikerte utvandringslandene at landsmenn i utlandet valgte statsborgerskap i landet de bodde i og dermed mistet båndene til diasporaen. Derfor ble dobbelt statsborgerskap gradvis anerkjent. Det er nå flere land som aksepterer det (deriblant Algerie, Angola, Benin, Burkina Faso, Djibouti, Mali og Nigeria), enn som forbyr det. Noen steder må myndighetene godkjenne det (Egypt og Eritrea).8


Befolkningens sammensetning

Hvert år gir nye stater opp kampen: Belgia i 2010, Haiti i 2011, Niger i 2012. Denne globale utviklingen synes uunngåelig; drevet fram av geopolitiske, økonomiske og teknologiske faktorer som overskrider selve migrasjonsfenomenet. Slutten på den kalde krigen og utviklingen av internasjonalt politisk samarbeid avspente relasjonene mellom land: Da krigstrusselen ble mindre, forsvant også frykten for borgernes illojalitet, som var hovedargumentet mot dobbelt statsborgerskap.

Dessuten har utviklingen innen transport (raskere og billigere) og telekommunikasjon endret selve migrasjonsfenomenet. I motsetning til migranter på 1800-tallet, som bare hadde begrenset kontakt med hjemlandet, kommuniserer de nå daglig med familien via telefon og internett, de besøker dem i feriene eller flytter tilbake når de pensjonerer seg. Båndene mellom migranter og opprinnelsesland er blitt sterkere, og med dem ønsket om å bevare sin opprinnelige statstilhørighet.

Doble statsborgerskap er «en ugjenkallelig konsekvens av globaliseringen», mener juristen Peter Spiro.9 For sosiolog Saskia Sassen er de tegn på «den delvise devalueringen av nasjonalstatlig suverenitet».10 Det kan se ut som om doble statsborgerskap vil erobre verden. Men det er fremdeles forbudt i Kina, Japan, Ukraina, Iran, Thailand, Burma, Kuwait og De forente arabiske emirater. Andre land godtar det bare i visse tilfeller. I Tyskland, Danmark, Nederland og Norge er det kun forbeholdt flyktninger fra land som forbyr dem å oppgi sitt opprinnelige statsborgerskap.11

Forbud og restriksjoner mot dobbelt statsborgerskap kan begrense naturalisering. I lang tid søkte tyrkere bosatt i Tyskland ofte ikke statsborgerskap, fordi de da måtte oppgi sine opprinnelige pass og dermed ofre arverettighetene sine i Tyrkia. Dessuten hadde de uansett mer eller mindre de samme rettighetene som tyskerne. Tyskland hadde derfor en av de laveste naturaliseringsratene12 i den vestlige verden, bak USA, Australia, Frankrike, Storbritannia, Sverige, Spania og Slovakia.

Vanligvis finnes det to kriterier for hvem som kan innvilges nytt statsborgerskap: bosted (fortid, nåtid og framtid) og sivilstand (som i enkelte land reduserer kravet til oppholdstid). I motsetning til det opprinnelige statsborgerskapet, som gis automatisk (den nyfødte må bare tilfredsstille kriteriene), er det en viss vilkårlighet forbundet med å få et nytt statsborgerskap senere i livet. En vietnamesisk innvandrer som har bodd i Frankrike i mer enn fem år, som snakker språket, har tilstrekkelig inntekt og et rent rulleblad, kan godt få sin søknad om statsborgerskap avslått.

Ved å kontrollere antallet statsborgerskap som blir tildelt hvert år, velger myndighetene befolkningens sammensetning. I Frankrike ble antallet innvilgede statsborgerskap halvert fra 2010 til 2012 (fra 95 000 til 50 000), uten at innholdet i søknadene hadde endret seg. Tallet er langt lavere enn i USA (600 000 naturalisert i året for en befolkning på 300 millioner), men likevel betydelig i forhold til andre land: Senegal, med 12,5 millioner innbyggere, har gitt nye pass til bare 12 000 utlendinger de siste femti årene. I 2010 hadde Kina 1,3 milliarder innbyggere, men bare 1448 naturaliserte statsborgere.


Nasjonal prioritering

I vestlige land er naturalisering siste etappe i en integreringsprosess. Her er lovgivningen relativt fleksibel. Oppholdskravene er lave på det amerikanske kontinentet (to år i Bolivia og Argentina, tre år i Uruguay, fire år i Brasil og Canada, fem år i Peru, Chile, Mexico og USA) og i Europa (tre år i Bulgaria, fem år i Belgia, Frankrike, Storbritannia og Polen, sju år i Norge).

De høyeste kravene har Liechtenstein (30 år), Andorra (25), Sveits (12) og Luxembourg (10). Utenfor Europa skiller De forente arabiske emirater (30 år), Qatar (25) og Brunei (20) seg ut som de strengeste. I disse landene nyter en liten befolkning godt av store olje- og gassinntekter og et fordelaktig skattesystem – som innbyggerne ikke vil dele med andre. I 2013 var 80 prosent av Qatars 1,9 millioner innbyggere utenlandske statsborgere – først og fremst indere, iranere, bangladeshere og irakere. Innvandrerne blir omhyggelig utestengt fra det nasjonale fellesskapet og dermed fra gassinntektene. De har verken minstelønn eller rett til å organisere seg, og arbeidstillatelsen deres kan når som helst bli inndratt. Det lille monarkiet i Persiabukta har ingenting å tjene på å naturalisere dem. Landet innvilger noen få statsborgerskap, hovedsakelig til utlendinger som har gjort eller kan gjøre landet en «tjeneste». I 1992 ble den somaliske mellomdistanseløperen Mohamed Suleiman den første OL-vinneren med qatarsk statsborgerskap. Den bulgarske vektløfteren Angel Popov, som endret navnet sitt til Said Saif Asaad, ble den andre.

På grunn av språklige, historiske, kulturelle eller etniske bånd, og for å holde befolkningen homogen, gir enkelte land fortrinnsrett til visse innvandrere. I De forente arabiske emirater kan innvandrere fra Qatar og Dubai søke om statsborgerskap etter bare tre år, mot sju år for innvandrere fra andre arabiske land og 30 år for folk fra resten av verden. Også Bahrain skiller mellom «ikke-arabere» (25 år) og «arabere» (15 år).13 Israel prioriterer jøder: «Retten til hjemvending» gjør at alle jøder som flytter til Israel og erklærer at de har intensjon om å bli der, kan få statsborgerskap.

Flere europeiske stater praktiserer også forskjellige former for nasjonal prioritering, kalt «forenklet adgang til statsborgerskap». Med Helsingforsavtalen i 1969 etablerte de nordiske landene et system med dispensasjoner for nordiske statsborgere. En finsk innvandrer trenger ikke å bo mer enn to år uavbrutt i Danmark for å bli dansk statsborger, mot sju år for statsborgere fra land utenfor Norden. Spania har spesialbetingelser for latinamerikanere, portugisere, filippinere, andorranere og sefardiske jøder (to år oppholdstid i stedet for ti). Frankrike gir spesialbehandling for folk fra landets tidligere kolonier født før uavhengigheten, og for barna deres.

Etniske preferanser viser seg noen ganger indirekte. Gjennom hele 1900-tallet opplevde de fleste asiatiske land stor utvandring: Japanerne flyttet til Brasil, koreanerne til Kina, vietnameserne til Frankrike. Gjennom ekteskap, territorialprinsippet og naturaliseringer endte barna deres opp med andre statsborgerskap. Siden 1980-tallet har flesteparten av disse landene oppmuntret sine «etniske samfunn» i utlandet til å returnere og tilbudt dem oppholdstillatelse, som på sikt åpner for naturalisering.14


Et tredje prinsipp

Men ikke alle pass er like mye verdt. Hvis en bedriftseier fra New York i all hast vil møte en forretningspartner i Paris, kan han gjøre det på tolv timer. En konkurrent fra Botswana må derimot søke om visa, betale administrasjonsgebyr og vente flere dager før han, kanskje, får innreisetillatelse. For å unngå papirarbeidet kan han gå til et byrå for citizenship planning, som hjelper ham å skaffe seg et pass nummer to. «Vi behandler administrative prosedyrer raskt og effektivt for deg,» skryter Henley & Partners – en av pionerene i bransjen. Nå finnes det altså et tredje prinsipp, lommeboka, som lar rikinger i sør kompensere for at de er født på feil sted.

Firmaet tilbyr også en enkel løsning til kunder som ønsker full bevegelsesfrihet i EU: Med programmet «Statsborgerskap gjennom investering» innvilger Østerrike statsborgerskap på mindre enn 18 måneder til alle som investerer fire millioner euro eller mer i landet.15 I motsetning til vanlige innvandrere trenger ikke disse rikingene å bo i landet i over ti år, snakke tysk eller oppgi sitt opprinnelige statsborgerskap. Inspirert av den østerrikske modellen og med finanskrisen som påskudd, endrer stadig flere EU-land lovene for å gi oppholdstillatelse til utlendinger som investerer i lokaløkonomien. Ungarn krever 250 000 euro, Irland 500 000, Portugal en million og Nederland 1,25 millioner euro.16 Om få år vil de rike migrantene kunne søke om statsborgerskap hvor de vil, og utvilsomt få en god behandling av søknaden.

Oversatt av K.J.R.