USAs makt over bankene

Amerikanske reguleringsmyndigheter bøtelegger utenlandske banker for brudd på amerikansk lovgivning. BNP-Paribas kan komme til å måtte betale en bot på ti milliarder dollar for å ha brutt USAs embargo mot Iran.

Den 29. mai skriver Wall Street Journal at boten mot BNP-Paribas kan bli på ti milliarder dollar. Den franske banken er anklagd, via sin sveitsiske filial, for å ha brutt USAs embargo mot Cuba, Iran og Sudan fra 2002 til 2009. Saken viser den nye utviklingen til rettspraksisen innen internasjonal finans. I flere måneder har to også andre franske banker, Société générale og Crédit agricole, hatt problemer med amerikanske myndigheter.

Selv før saken i Wall Street Journal skrev den franske presidenten François Hollande til sin amerikanske kollega for å advare om «disproporsjonaliteten i de annonserte sanksjonene» mot BNP-Paribas. Den franske sentralbanksjefen, Christian Noyer, sier han er sjokkert over at amerikansk rett brukes på transaksjoner som «overholder franske og europeiske regler, lover, reguleringer, og FNs regler».1 Kanskje ville han ikke vært like overrasket hvis han hadde fulgt bedre med på den politiske utviklingen de siste tiårene.


Verdensomspennende amerikansk lov

Fra slutten av 1980-tallet, mens debatten raste om USAs nedgang – i møte med Japans framvekst – framhevet den britiske statsviteren Susan Strange USAs strukturelle makt, det vil si «makten til å forme og bestemme strukturene til verdensøkonomien som andre stater, deres politiske institusjoner, bedrifter og (ikke minst) forskere og andre yrkesgrupper må operere innenfor».2 I løpet av 90-tallet ble arsenalet av sanksjoner fra den kalde krigen mot «fiender av USA», både land og individer, utvidet betraktelig. Amerikansk lovs internasjonale rekkevidde tok et stort skritt i 1996 med Iran and Libya Sanctions Act (ILSA) som ga Washington mulighet til å innføre sanksjoner mot bedrifter i tredjeland som handler med Iran og Libya. Men det var framfor alt etter 11. september 2001 at USAs makt over internasjonale banker ble styrket med «finanskrigen mot terror».

Overvåkingen av finansstrømmene ble da global. Et nytt aspekt ved det «urimelige privilegiet» som De Gaulle i sin tid snakket om, er at alle transaksjoner i dollar er underlagt amerikansk lov, selv de som ikke skjer på amerikansk jord. Myndighetsområdet har blitt stadig større for Office of Foreign Assets Control, organet under det amerikanske finansdepartementet som skal sørger for at sanksjonene blir håndhevd.

De store internasjonale bankene har ikke fått med seg disse endringene. BNP-Paribas har dessuten vært usannsynlig klønete og rådført seg dårlig. Banken har fullstendig ignorert alle advarsler, blant annet da USAs undersekretær for terror og finansinformasjon i finansdepartementet, Stuart Levey, oppsøkte bankens hovedkontor i 2006 og advarte lederne mot relasjonene til Iran. Banken fortsatte å handle med landene under embargo. Totalt skal det dreie seg om 30 milliarder dollar i ulovlige transaksjoner, ifølge de amerikanske myndighetene. Banken var også sein med å innrømme det, mens det i USA i slike tilfeller er vanlig å bøye ryggen og late som om man angrer. Banken har dermed blitt betraktet som «ikke-samarbeidsvillig». De amerikanske myndighetene skal ha snakket om 16 milliarder dollar i bot, mens banken selv bare har satt av 1,1 milliarder dollar.


Laisser-faire-regulering

Sjefen for Department of Financial Services i delstaten New York, som har styrt spillet i denne saken, Benjamin Lawsky, økte innsatsen. Som talsmann for mer «kreative» sanksjoner, krevde han «at hoder må rulle».

Det skjedde også, for siden har Georges Chodron de Courcel, styreleder i BNP-Paribas Genève, og andre ledere fratrådt sine stillinger. Lawsky har også kommet med en annen trussel: et midlertidig forbud mot clearing (avregning mellom finansinstitusjoner) i dollar for bankens kunder, eller rett og slett å trekke tilbake bankens lisens.

Saken viser finansreguleringsbyråenes solide comeback. I mars rapporterte Financial Times at amerikanske og utenlandske banker har betalt 100 milliarder dollar til USA de siste fem årene. Bare i fjor var beløpet på 52 milliarder.3 Av de amerikanske bankene har landets største, JP Morgan, rekorden på 13 milliarder i bøter for sin medvirkning til boligkrisen. Rekorden jages av Bank of America som er i siste fase av forhandlinger med de føderale myndighetene, og kan komme til å måtte betale 12 milliarder dollar for lignende lovbrudd.

Flesteparten av de store internasjonale finansinstitusjonene er i de amerikanske reguleringsmyndighetenes sikte. I 2012 måtte nederlandske ING og britiske Standard Chartered ut med 619 og 667 millioner dollar for transaksjoner med embargoland. Britiske HSBC har betalt 1,9 milliarder dollar for medvirkning til hvitvasking, skatteunndragelse og omgåelse av embargo. En rekke sveitsiske banker har også blitt anklagd for å ha hjulpet amerikanere å snyte på skatten. Crédit suisse har fått 2,6 milliard dollar i bot, og banken er den første på tjue år til å erklære seg skyldig.

Så mange saker har det ikke vært siden den amerikanske sparebankskandalen på slutten av 1980-tallet førte til at reguleringsmyndighetene innledet 1100 rettssaker for svindel og ulike lovbrudd. 800 ledere ble den gang dømt til fengselsstraffer. Men like etter gjennomgikk finansreguleringen en laissez-faire-fase uten sidestykke siden New Deal-reformene.


Intet sett, intet hørt

Avreguleringsideologien endret situasjonen. Den amerikanske sentralbanksjefen Alan Greenspan (1987–2006) gjentok innbitt at den eneste reguleringen som ville skape finansiell innovasjon, som ifølge ham drev den økonomiske veksten, var et selvregulerende marked. Reguleringer som begrenset markedets lov ville føre til nedgang. Finansmarkedenes eksplosjonsartede ekspansjon, samt USAs tilsynelatende gode økonomiske helse (mer enn ti år med kontinuerlig vekst siden mars 1991), beviste dette.

Under påskudd av «nødvendig modernisering» ble disse liberale prinsippene lovfestet. Gramm-Leach-Bliley Financial Services Modernization Act fjernet i 1999 skillet mellom handelsbanker og andre finansinstitusjoner, mens Commodity Futures Modernization Act i 2000 åpnet for en eksponentiell vekst i derivatprodukter og unndro dem all effektiv kontroll. Også reguleringsmyndighetene, som har i oppgave å slå ned på lovbrudd, har blitt gjennomsyret av denne ideologien. Derav deres sjelden dementerte underdanighet – utenom i saker som gjelder terrorisme eller økonomiske sanksjoner. Når en bank har latt seg bli tatt, har myndighetene knapt rørt dem. Utsiktene til en liten bot «uten innrømmelse eller bestridelse av gjerningene de er anklagd for» ifølge den gjeldende formuleringen, har ikke hatt noen avskrekkende effekt.

I denne verden hvor nesten alt tolereres om ikke tillates gjelder regelen «intet sett, intet hørt». Da finanskrisen brøt ut i 2008 var reguleringsmyndighetene avvæpnet – subprime og credit default swaps som lå til grunn for kollapsen var ikke ulovlig – men framfor alt forvirret. Bankene som forårsaket krisen hadde dessuten tatt en depresjonstruet økonomi som gissel. I sine nye memoarer, Stress Test: Reflections on Financial Crisis, beskriver USAs tidligere finansminister Timothy Geithner sitt dilemma: «Gammeltestamentlig hevn appellerer til øyeblikkets populistiske raseri, men det moralsk riktige å gjøre under et finansielt inferno er å slukke brannen. Målet må være å beskytte de uskyldige, selv om det betyr at noen av brannstifterne unnslipper deres rettmessige straff.»4


Ansetter tidligere toppbyråkrater

I virkeligheten er brannstifterne selv blitt hovedmottakere av gigantiske subsidier for å redde dem fra brannen de startet. Disse subsidiene er ekstremt kostbare for skattebetalerne (antatt å være på 13 000 milliarder dollar)5 og har vekket liv i finanssektoren, og i mindre grad landets økonomi. Enkelte regulatorer har lenge blitt kritisert for deres underdanighet, og har derfor endret taktikk – selv om store deler finanssektoren unnslipper deres vrede. De vil vise at det koster å bryte loven. Dermed har de valgt å slå til der de kan og søker framfor alt å gjøre det kjent. Selv innad i bankene, oppmuntres varslere til å angi eventuelle lovbrudd, i bytte mot en økonomisk kompensasjon og garantier om å beholde jobben.

Det er lett å forstå hvorfor visse reguleringsmyndigheter under disse omstendighetene har fått mer makt. Med den nye makten Dodd-Frank-loven ga i 2010, har de satt opp dampen. Uten å gjøre systemet sikrere eller mer stabilt.

Løsningen på disse tvistene med bankene er tilfeldig, især beløpet på bøtene. For styringen av disse krisene involverer en rekke aktører i en omskiftelig kontekst. Ulike regjeringsbyråer drives av et utall juridiske, ideologiske, økonomiske og politiske prioriteringer. For de føderale byråene kan utenrikspolitikken spille en ikke ubetydelig rolle, mens delstatsbyråene, som DFS i New York, drives av baktanker om stemmesanking og innenrikspolitiske interesser. Og bankene rådgis av en hærskare av advokater og konsulenter, hovedsakelig innen PR og kommunikasjon.

I denne konteksten kan både strategiene og rekrutteringen (for eksempel av tidligere byråkrater) spille en avgjørende rolle. Alt så håpløst ut for HSBC, som var fastkjørt i en hengemyr av skandaler med hvitvasking, skatteunndragelse og andre lovbrudd. Særlig skjerpende var det at banken hadde organisert overføringer av kofferter med sedler for et meksikansk narkokartell. Men den har kommet godt ut av det, med en bot på 1,9 milliarder dollar, og uten noen strafferettslige konsekvenser. Det må sies at banken var smart nok til å ansette Levey, USAs tidligere undersekretær for terrorisme og finansiell etterretning, som juridisk direktør. Den selvsamme Levey som i 2006 hadde reist rundt til de europeiske storbankene – utvilsomt også HSBC – for å be dem om ikke å handle med land under embargo, især Iran.

Oversatt av R.N.

Ibrahim Warde er førsteamanuensis ved Fletcher School of Law and Diplomacy.