Hjelpen som aldri kom

Et moment mangler i analysen av hvorfor den arabiske våren har endt i tragedie: Den økonomiske hjelpen G8-landene lovet, men aldri ga.

Er det noen som fortsatt husker Deauville-avtalen? I mai 2011 møttes G8-landene (USA, Russland, Japan, Tyskland, Frankrike, Storbritannia, Italia og Canada) i franske Deauville. Der lanserte de en enorm hjelpeplan for landene rystet av den arabiske våren. En politisk del skulle sikre at landene ble rettsstater med beslutningsmakten hos borgerne, mens en økonomisk del skulle sørge for velstand i disse unge demokratiene. Frankrikes president Nicolas Sarkozy var vert for toppmøtet og ønsket at det skulle bli et «grunnleggende øyeblikk» for et nytt forhold mellom G8 og de arabiske landene.

Dette var det første møtet etter at de arabiske revolusjonene brøt ut. For G8 var det en prioritet å få denne historiske forvandlingen til å lykkes, derfor lovet de dristige tiltak. En enestående pakke både i sitt omfang (80 milliarder dollar) og sin sammensetning som et imponerende politisk og økonomisk prosjekt. Pakken skulle sikre den demokratiske overgangen for landene som ble med i partnerskapet: Tunisia, Egypt, Libya, Jemen, Marokko og Jordan. Ikke mindre enn ti internasjonale organisasjoner og utviklingsbanker samlet rundt Det internasjonale pengefondet (IMF) skulle lede prosjektet. Dessuten skulle flere naboland – Tyrkia, Kuwait, Qatar, Saudi-Arabia og De forente arabiske emirater – bidra som regionale partnere. Kort sagt, med enorme midler og originale tiltak viste det internasjonale samfunnet sitt engasjement for demokrati i den arabiske verden. For, som det står i G8s Deauville-erklæring, «demokratiet er den beste veien til fred, stabilitet, velstand, felles vekst og utvikling».

Men bak denne enigheten lå det store manøvre og utspekulerte beregninger som sår tvil om engasjementet. Sarkozy ville komme sine kolleger i forkjøpet. Muligens for å få oss til å glemme «tabbene» etter de første opprørene. Tre dager før Ben Ali flyktet, hadde den franske utenriksministeren, Michèle Alliot-Marie, foreslått å bistå de tunisiske myndighetene med «våre sikkerhetsstyrkers kompetanse». I likhet med mange andre franske politikere hadde ministeren tette bånd til det tunisiske regimet.

Sarkozy valgte den tidligere franske statsministeren Edouard Balladur til G8s spesialutsending med ansvar for å sette Deauville-partnerskapet ut i livet. Hvis poenget var å gi håp til ungdom som ville velte gamle og korrupte eliter, kunne han tatt et bedre valg. 82 år gamle Balladur var verken kjent for reformvilje eller kjennskap til regionen. Han var snarere forbundet med hemmelige fond og penger under bordet ved våpensalg.


Umulig med kompromiss

Partnerskapets strukturelle svakheter viste seg raskt. Situasjonen i de seks landene som IMF mente var i en overgangsfase, var svært ulik. I Tunisia og Egypt hadde det vært vellykkede folkeopprør, etterfulgt av demokratiske valg. I de andre landene var bildet dystrere. I Jemen og særlig i Libya, der en utenlandsk intervensjon spilte en avgjørende rolle, ble diktatorenes avgang fulgt av borgerkriger. I Jordan og Marokko var endringene nokså begrenset. Den forventede pengestrømmen fra Deauville-avtalen, en belønning for «moderasjon», skulle hjelpe dem i riktig retning og unngå revolusjonens mange feilskjær.

G8s interesser og prioriteringer samsvarte ikke alltid med opprørernes ønsker. De demokratiske framskrittene hadde lite å stille opp med mot strategiske posisjoneringer, flyktningstrømmer, terrortrussel og handelsinteresser (særlig olje). De rike landene var dessuten lammet av gjeld etter redningspakkene til finansnæringen og ute av stand til å holde sine sjenerøse løfter. Da demonstrasjonene i Bahrain ble knust med bistand fra saudiarabiske soldater, og det eksploderte i Jemen, Libya og framfor alt i Syria, ble situasjonen en annen. Optimismen gikk over til oppgitt uro. Nostalgien for de falne autoritære regimene som inntil nylig hadde vært nyttige allierte, meldte seg fort. Demokratiske mangler ble møtt med overbærenhet. Snart la G8 ikke lenger skjul på at regimene ikke ble vurdert etter samme målestokk. «Bahrain er ikke Syria!» sa Storbritannias statsminister David Cameron i 2012.1De «regionale partnerne» som skulle stabilisere de seks landene «i overgang», valgte å ta parti i de interne konfliktene. Tilhengerne av clash of civilisations-teorien mente at konfliktene handlet om en islamistisk allianse mot sekulære regimer, men konfliktlinjene reflekterte snarere kamper om makt og innflytelse, og et ønske om å stoppe den demokratiske smitten. Tyrkia og Qatar hadde prøvd å holde seg nøytrale og unngå konflikter med nabolandene, men begynte å ta side. Dermed ble de regionale partnerne en slags pyromane brannmenn. Alt dette kompliserte forsøkene på nasjonale kompromisser og nye løsninger. Er det tilfeldig at bare Tunisia, som har få naturressurser, klarte – rett nok ikke uten problemer – å legge et fundament for et politisk kompromiss?

«Hvor er det blitt av de 80 milliardene dollar de lovet?»

På grunn av sin strategiske og demografiske betydning ble Egypt åsted for alle konfliktene. Saudi-Arabia støttet den avsatte Hosni Mubarak og var motstander av Muslimbrødrene, mens Qatar og Tyrkia støttet dem. Et år etter at han ble innsatt som landets første demokratisk valgte president, ble Mohamed Mursi styrtet. Muslimbrødrene ble erklært en terrororganisasjon og bannlyst etter statskuppet til den framtidige presidenten, general Abdel Fatah Sissi, 3. juli i fjor.


Antidemokratisk politikk

Det er uunngåelig å nevne Marshall-planen her, den amerikanske bistanden for å gjenreise de ruinerte europeiske landene etter andre verdenskrig. Fra 1948 til 1952 bevilget USA 13 milliarder dollar (720 milliarder kroner i dagens verdi) til den europeiske gjenoppbyggingen. Dette la grunnlaget for en varig økonomisk vekst og politisk stabilisering av de europeiske demokratiene. Forskjellen er stor fra Deauville-avtalen. Da den amerikanske utenriksministeren George Marshall offentliggjorde Marshall-planen, oppfordret han europeerne til å møtes for å bli enige om gjenoppbyggingen. Det var fjernt fra den ideologiske dogmatismen som siden er blitt dominerende. Hele 42 prosent av Marshall-planens bistand til Frankrike ble gitt til nasjonaliserte virksomheter: kraftselskapet EDF, kullselskapet Charbonnages og de franske statsbanene (SNCF).

De siste tiårene, særlig etter den kalde krigens slutt, har forutsetningene for å hjelpe andre land endret seg dramatisk. Utviklingshjelpen er dominert av en nyliberal ortodoksi kjent som «Washington-konsensusen». Ifølge økonomen John Williamson gjenspeiler denne konsensusen overbevisningen til «alle seriøse økonomer».2 Den kan sammenfattes i ti bud som ustanselig forkynnes av IMF, Verdensbanken og det amerikanske finansdepartementet. Med bevilgningene følger krav om reformer og kjøp av varer og tjenester fra giverlandene. Dette er fjernt fra Marshall-planen, der veivalgene skulle treffes av folkevalgte politikere, ikke av giverne.3

Den amerikanske Kongressen kritiserer stadig slike bistandsprogrammer for å sløse med offentlige midler. Og mottakerne klager over at hjelpen er utilstrekkelig og over innblanding i deres indre anliggende. Likevel øker slike bistandsprogrammer i omfang. De er uunnværlige for både giverne, som bruker dem som ledd i sin utenrikspolitikk, og mottakerne som er blitt avhengige av bistandsmidlene. Like før Mubaraks fall sa statsviteren Samer Soliman at «å be om hjelp fra utlandet er blitt en av regimets viktigste oppgaver og det slår hardt ned på alt som kan sverte Egypt eller hindre at hjelpen strømmer inn.»4 Giverne og mottakerne er sveiset sammen av parasittiske byråkrater og legitimert av en allestedsnærværende ideologi. Det er et lukket system som motsetter seg enhver reform.

IMF har hovedrollen i dette systemet. Ifølge Joseph Stiglitz, tidligere sjeføkonom i Verdensbanken, er «IMFs beslutninger en underlig blanding av ideologi og dårlig økonomisk teori. Dogmatikken klarte knapt å skjule særinteressene. I hver krise foreskrev IMF de samme utdaterte og uegnede tiltakene, uten hensyn til konsekvensene de får for befolkningen. Jeg har sjelden sett beregninger av effektene på fattigdom eller analyser og grundige diskusjoner om alternative framgangsmåter. Det var alltid bare én måte å gjøre ting på. Ideologien dikterte politikken. Landene måtte godta diktatene fra IMF uten debatt. Det var skremmende. Politikken ga dårlige resultater og var udemokratisk. De berørte landene turte ikke opponere åpenlyst mot IMF av frykt for å miste de lovede midlene.»5


Byråkratisk tungroddhet

De arabiske opprørene åpnet imidlertid for en gjennomgripende reform av utviklingshjelpen. De første månedenes demokratiske framsteg åpnet for originale tilnærminger og det ble en større kritisk refleksjon rundt utviklingen. Økonomen William Easterly har laget en nyttig distinksjon mellom de allvitende og urealistiske «planleggerne» som økonomen Jeffrey Sachs, og de pragmatiske «utprøverne» som han selv mener å tilhøre. De siste er mer forsiktige, og foretrekker lokale initiativ og samarbeid med de berørte for å ta hensyn til deres verdier og tradisjoner framfor storslåtte og kostbare prosjekter klekket ut av utenlandske teknokrater, som bare stimulerer uavsettelige eliters vanstyre.6 Hvorfor lykkes noen land mens andre feiler? spør økonomen Daron Acemoglu og statsviteren James Robinson.7 De mener at land blomstrer når de utvikler inkluderende politiske og økonomiske institusjoner, og mislykkes når de er i hendene på oligarker som kun beriker seg selv på bekostning av befolkningen.

Da moderate islamister ble valgt i de fleste landene etter den arabiske våren, kunne Deauville-partnerskapet ha støttet initiativ som tok hensyn til lokale tradisjoner og inkluderte oversette deler av befolkningen. Islamsk mikrofinansiering, soukouk (gjeldsbrev) og takafoul (forsikring), som har fungert andre steder, kunne ha endret politikken uten å sette den liberale økonomiske orden i fare.8 Men de internasjonale organisasjonene overså alt som ikke hørte hjemme i den tradisjonelle verktøykassen. Det var først da kontrarevolusjonene fikk overtaket at noen av disse institusjonene, som Den afrikanske utviklingsbanken og Verdensbanken, viste større respekt for lokale tradisjoner.9 Det internasjonale samfunnet kunne ha brukt Deauville-partnerskapet til dristige og nyttige grep for å redusere statsgjeld. De nye regimene arvet solide gjeldsposter, og nedbetalingen var en tung belastning på statsbudsjettene. Landene voktet seg for å kreve gjeldssletting, for ikke å gjøre et dårlig inntrykk på finansverdenen og utenlandske investorer. Men en ikke uanselig del av gjelden kunne betraktes som «odiøs» og illegitim, ifølge definisjonen som Alexander Nahum Sack, tidligere minister hos tsar Nikolas 2 og senere jussprofessor i Paris utarbeidet i 1927: «Dersom en despotisk makt stifter gjeld for å styrke sitt despotiske regime og undertrykke befolkningen som kjemper mot det, er denne gjelden odiøs for statens innbyggere. Den er derfor ikke obligatorisk for landet. Det er regimets gjeld, en personlig gjeld for makten som stiftet den, derfor faller den når makten faller.»10 Abhijit V. Banerjee og Esther Duflo har forklart hvordan ideologi, uvitenhet og treghet hindrer kreditorene i å revurdere sin egen rolle og å foreta seriøse reformer.11 Den nyliberale ideologien er grunnlagt på abstraksjoner uten kontakt med realitetene, og krever ortodokse metoder som er lite tilpasset de historiske, kulturelle, sosiale og religiøse forholdene i landene den vil reformere. I tillegg kommer byråkratisk tungroddhet og karrierisme og andre hindre.


Optimismen har forsvunnet

Innbyggernes forventninger stred med intensjonene til de profesjonelle hjelperne, først og fremst IMF, den gang ledet av Dominique Strauss-Kahn. Døm selv. Våren 2011, noen dager før møtet i Deauville, foreslo en gruppe tunisiske økonomer «en økonomisk plan for den demokratiske overgangen i Tunisia».12 De konstaterte at overganger til demokrati ofte følger en j-formet kurve – en resesjon etterfulgt av ny aktivitet som når et høyere nivå enn utgangspunktet – og de krevde derfor internasjonal hjelp for å unngå resesjonsfasen: «Det er det internasjonale samfunnets ansvar å unngå at Tunisia havner i en ond sirkel: fattigdom og økt arbeidsløshet som fører til økt populisme og ekstremisme, som i sin tur leder til isolasjon, og dermed økende fattigdom og arbeidsløshet.» Og de vektla to prioriteringer: «1. øyeblikkelig hjelp til mat- og energisubsidier, og en plan for å få arbeidsdyktige tilbake i arbeid. 2. tjue til tretti milliarder dollar i investeringer fra G8-landene over fem til ti år for å knytte isolerte områder i innlandet til resten av landet.»

Men i et notat til G8 hadde pipen fått en annen lyd hos IMF. Etter å ha gått inn for en økonomisk politikk som sikret «stabilitet», «komplett og målrettet sosial beskyttelse» og «effektive og åpne institusjoner», krevde de nå en umiddelbar sjokkbehandling. IMF var ubøyelig: «Gradvise endringer skaper ikke [redusert arbeidsledighet]. Det er nødvendig med en betydelig raskere økonomisk vekst, og det krever en gunstig politikk for privat sektor.» De internasjonale byråkratene ville altså påtvinge Tunisia enda flere og mer ambisiøse strukturtilpasninger.

Det reiser et viktig spørsmål: Hvem skal statslederne i «overgangsfasen» stå til regnskap overfor? Giverlandene, slik det var før de arabiske opprørene, eller velgerne, som i et virkelig demokrati? Før uroen hyllet IMF og Verdensbanken regimene til Ben Ali og Mubarak i sine rapporter. De politiske omveltningene skapte en ny situasjon: landene krevde forandring, mens de internasjonale organisasjonene ønsket kontinuitet, samtidig gjorde overgangen det nødvendig med betingelsesløs nødhjelp. Opprørene førte til økonomisk nedtur (på grunn av kapitalflukt, mindre turisme og utenlandske investeringer).

Når sympatisørene er utålmodige og de kontrarevolusjonære er på alerten kan mye skje. Da trengs det ofte nødhjelp for å unngå fallgruvene. IMF lovet Egypt et lån på 4,8 milliarder dollar for å gjenopprette tilliten i befolkningen, men det ble aldri utbetalt,. Om det ikke kunne garantere revolusjonens suksess, ville lånet ha gitt de nye lederne en sjanse. Men IMF var urokkelig. De satte som et ufravikelig krav at regjeringene skulle slutte å subsidiere basisvarer. Var det virkelig den mest nødvendige reformen under disse historiske omveltningene? På vegne av det internasjonale samfunnet syntes IMF å tro det. I Egypt og Tunisia husket alle «brødopprørene» som satte gatene i brann, i Egypt i 1977, og i 1984 i Tunisia. Det var politisk selvmord å godta at subsidiene ble fjernet. Resultatet ble at mens forhandlingene trakk i langdrag, ble j-kurven en djevelsk spiral. Mellom Mubaraks og Mursis fall ble Egypts kredittverdighet satt ned seks ganger av Standard and Poor’s.

Siden den egyptiske kontrarevolusjonen 3. juli i fjor og «valget» av Sissi i juni, har optimismen forsvunnet. Nå råder to oppfatninger: at demokrati er inkompatibelt med arabiske tradisjoner og at Mursi var inkompetent. Men det mangler et ledd i analysen: mangelen på internasjonal hjelp. For hvis det stemmer at den «demokratiske overgangen» fortsatt pågår, vil det på ny bli spørsmål om Marshall-planer. Burde ikke de ansvarlige for Deauville-avtalen da gjøre opp regnskap og forklare hvor det er blitt av de 80 milliardene dollar de lovet?

Oversatt av L.H.T.

Ibrahim Warde er professor 2 ved Tufts University i Massachusetts, USA.