Myanmars vanskelige ferd mot demokrati

I valget i november fikk Aung San Suu Kyis parti NLD absolutt flertall i parlamentet. En braksuksess, men gigantiske oppgaver venter partiet i et politisk system hvor hæren har beholdt mye av makten.

Etter en massiv valgseier 8. november kan Aung San Suu Kyis parti, Nasjonalligaen for demokrati (NLD), selv bestemme hvem de vil ha som president i februar. Men ifølge grunnloven kan ikke presidenten ha utlendinger i nærmeste familie (foreldre, ektefelle, barn eller barns ektefelle) – en bestemmelse som er direkte myntet på Suu Kyi og hennes to britiske sønner.

Presidenten vil også kunne danne en ny regjering uten å måtte forhandle med de andre partiene. NLD overkjørte de fleste av dem i valget. Av de 92 partiene som deltok, vant bare tolv (ti er «etniske» partier) minst ett sete i parlamentet.

Partiprogrammet til NLD viser at partiets strateger er bevisst de fleste store utfordringer landet står overfor. Programmet, som ble offentliggjort kort tid før valget, presenterer i detalj partiets edle mål og gjør metodisk rede for hva som står på spill økonomisk, sosialt og politisk. Men bortsett fra en grundig del om økonomien, utarbeidet sammen med australske økonomer, angir det ingen klar plan. Programmet mangler også lovforslag som raskt kan gjøre noe med statsapparatets svakheter, spesielt et sviktende byråkrati og rettsvesen. Disse lovene må også overholde grunnloven som hæren innførte i 2008. Den legger en mengde restriksjoner på lovgiverne, for eksempel forbud mot å svekke Myanmars territorium, nasjonal suverenitet og hærens rolle i landet.


Ingen Nürnberg-prosess

Myanmar trenger akutt et fungerende rettsvesen. Siden 2011 har president Thein Seins regjering gå til angrep på deler av undertrykkelsesapparatet som staten har rådd over siden kolonitiden. Over to tusen politiske fanger har fått amnesti siden august 2011. Den statlige sensuren ble opphevet året etter, og parlamentet er blitt enig om en medielov. Men mange skjønnsbaserte lover består, blant annet loven om ulovlige foreninger fra 1908 som forbyr borgerne kontakt med alle organisasjoner som er i konflikt med staten, og loven om statens sikkerhet fra 1975. Loven om registrering av personer fra 1907 ble formelt revidert i 2012, men er i all hovedsak bevart i et lovforslag fra innenriksdepartementet (kontrollert av hæren).

Disse lovene har blitt brukt mot NLD siden 1989, og er fremdeles favorittredskapet mot personer mistenkt for å ha bånd til Kachins frigjøringshær (KIA), som fortsatt er i åpen konflikt med den myanmarske hæren.1 Med sitt absolutte flertall kan NLD angripe disse lovene direkte når det nye parlamentet trer sammen på nyåret. I teorien kan alle lover vedtas med simpelt flertall. Men noen lover gjelder på områder som er forbeholdt hæren (forsvar, innenriks og grensesaker), hvor den kan erklære dem grunnlovsstridige. Den neste grunnlovsdomstolen – hvor de ni medlemmene skal velges av de framtidige presidentene i de to parlamentskamrene og landets president – risikerer å få mye å gjøre. Dersom de folkevalgte klarer å oppheve lovene en etter en, og samtidig frigi de mange hundre samvittighetsfangene som fortsatt sitter fengslet, vil Suu Kyi garantert bli hyllet.

«Ingen i militærledelsen synes innstilt på å gjøre hæren til en nøytral institusjon.»

Men Suu Kyi ønsker ikke et overgangstribunal som kan dukke ned i diktaturets smertefulle fortid og dømme generalene for maktmisbruk og brudd på menneskerettighetene. Først og fremst fordi NLD rent praktisk ikke har muligheten, siden hæren har beholdt maktmonopolet. Suu Kyi selv ønsker det heller ikke: «Vi vil ikke å sette i gang en serie Nürnberg-prosesser,» sa hun etter valget.2 Landet må dermed klare seg med et rettsvesen som fortsatt bygger på utbredt korrupsjon.


Skeptiske minoriteter

Freden må også vinnes. Landet er fortsatt i full borgerkrig. Entusiasmen i store deler av Myanmar etter valget i november, har ikke nådd de mange utkantområdene hvor flertallet av befolkningen ikke er burmanere, men etniske minoriteter som kokang, kachin og palaung. Valget ble annullert i over seks hundre valgkretser, og sju seter vil stå tomme i nasjonalforsamlingen.3

Allerede på de første sidene i partiprogrammet lovpriser NLD fleretnisk dialog, men det er mange skjær i sjøen. For det første krever alle drøftinger at NLD må forholde seg til hæren, som er involvert i alle konfliktene enten direkte mot opprørerne fra folkegruppene kachin, kokang og palaung, eller via departementene de kontrollerer takket være grunnloven: forsvar, innenriks og grensesaker. Suu Kyi kunne ha forsøkt å få i stand forhandlinger mellom majoritetsbefolkningen som hun representerer og de etniske minoritetene, slik faren hennes, general Aung San, foreslo før han ble drept i 1947. Men hun sitter ikke med alle kortene på hånden, og vil ikke engang få fullstendige rapporter om konfliktene.

Dessuten finnes det en mengde etniske og perifere aktører som NLD aldri, eller i liten grad, har vært i dialog med. NLD har lenge hatt bånd til opprørerne i KIA og i Karen National Union (KNU). Men hvordan skal Suu Kyi klare å få til reelle forhandlinger med de lokale makthaverne i de nærmest selvstendige regionene Kokang og Wa, som Shan State Army-North (SSA-N) og Mong La-militsen styrer i grenseområdene mot Kina? Eller med Democratic Karen Benevolent Army (DBKA) langs grensen til Thailand?

Det vil også kreve stor politisk dyktighet å overvinne en seiglivet skepsis hos minoritetenes politiske eliter – mange av dem ble grundig slått i valget i november.


Radikalisert buddhisme

En annen stor utfordring er at Myanmar etter uavhengigheten i januar 1948 aldri har klart å se på seg selv som en nasjon. Det sentrale elementet i borgerkrigen er spenningene mellom et i hovedsak burmansk politisk og kulturelt sentrum, og en utkant dominert av ulike minoriteter som ikke har fått tatt del i landets økonomiske utvikling.

Den kommende regjeringen er nødt til å gå løs på spørsmålet om føderalisme, om fordelingen av makt og ressurser mellom et sentralistisk sentrum og regioner som ønsker mer desentralisering. Den må også gjøre noe med nasjonalfølelsen: Hvem er myanmarere og hvem er det ikke? Hva består den myanmarske «nasjonen» i og hva har dagens myanmarere til felles? En lenge etterlengtet debatt kunne ha blitt innledet mellom de politiske elitene, intelligentsiaen, sivile ledere og vanlige borgere. Kampen mot diktatur og militarisering samlet en stor del av befolkningen bak Suu Kyi da hun vendte tilbake til landet i 1988, men det er ikke lenger nok.

Gjeninnføring av et relativt liberalt og demokratisk system løser ikke automatisk de etniske og nasjonale problemene uavhengigheten skapte. Men ingenting tyder på at NLD er klar til å ta denne debatten så kort tid etter de voldelige sammenstøtene mellom buddhister og muslimer i 2012 og 2013. Religion har igjen havnet i sentrum av politikken etter gjenoppblussingen av en radikalisert og islamofob lokal buddhisme og nasjonalistisk press fra rakhinere som mener at identiteten deres er truet av den demografiske veksten til de muslimske rohingyene i vest. På en pressekonferanse etter valget, ba Suu Kyi de utenlandske journalistene om ikke å «overdrive» problemet med rohingyene, selv om sunniminoriteten er mer segregert og fremmedgjort enn noensinne. For første gang siden uavhengigheten nektet myndighetene dem å stemme.


Endemisk korrupsjon

Myanmar er et utviklingsland, trass i enorme naturrikdommer (skog, edelsteiner, gass) og menneskelige ressurser.4 Den kommende regjeringen må klare seg så godt den kan med en nasjonaløkonomi som bærer i seg spirene til større ulikheter og korrupsjon. De nye lovgiverne får nok å gjøre med å omstrukturere økonomien i et land der tre fjerdedeler av befolkningen lever av jordbruk og store konsern har tjent seg rike på naturressurser, land og handel.

Etter at den «burmesiske veien til sosialismen» ble forlatt i 1988, har det utviklet seg en liten men hemningsløs kapitalisme rundt enkelte magnater med bånd til militærregimet. På 1990- og 2000-tallet ble dette systemet befestet med hærens jerngrep om økonomien og tilgangen til land, og senere av isolasjonen etter de internasjonale sanksjonene.

Etter at sanksjonene ble opphevet i 2012 har denne nepotismen gradvis forvandlet seg til et omfattende oligarki som det vil bli vanskelig å knuse med lover. NLDs partiprogram lover å prioritere landbruksutvikling og et stabilt skattesystem. Å gi konfiskert land tilbake til fattige bønder blir ikke lett uten et lojalt statsapparat. Heller ikke å drive inn skatt når de fleste myanmarer aldri har betalt skatt før. En enkelt lov er ikke nok for å sørge for å at de mange som i dag mangler strøm får elektrisitet. Dessuten reagerer opinionen heftig og regelmessig mot vannkraftutbygging finansiert av utlendinger, som oftest kinesere. Den endemiske korrupsjonen er en del av hverdagen for myanmarerne, og den kommende regjeringen kan ikke stole på statsapparatet for å få slutt på den.


Internasjonal solidaritet

En nærmest uoverkommelig oppgave gjenstår: å etablere en fredelig, tillitsfull relasjon mellom den sivile makten og militæret. Hæren kan komme til å forbli en selvstendig politisk aktør i årene som kommer. Ingen i militærledelsen synes innstilt på å gjøre hæren til en nøytral institusjon under sivil kontroll. I femti år har hærens ideologer og ledere, samt lærerne ved militærakademiene, erklært som Ludvig 14: «Staten, det er meg.»

Det kreves mer enn en håndfull reformer å forandre tingenes tilstand. Suu Kyi må altså avfinne seg med hærsjef Min Aung Hlaing, og etterfølgeren hans – om det skulle komme en etterfølger de neste månedene. Allerede i parlamentets første sesjoner på nyåret, vil sakene som tas opp vise om NLD er villig til å provosere fram en krise med hæren, som nå er den største opposisjonsgruppen med en fjerdedel av setene i nasjonalforsamlingen, slik grunnloven krever.

Hva kan NLD støtte seg på for å innlede en ny fase i demokratiseringen? Suu Kyi har en stor personlig karisma, noe vi så i valget. Men det politiske, sosiale, økonomiske og kulturelle landskapet i Myanmar er langt mer fragmentert enn valget viste. Et flertall av de statsansatte ser ut til å ha støttet «the Lady» skal vi tro partiets knusende seier i hovedstaden Naypyidaw. Men det betyr ikke at et klientellistik statsbyråkrati med aktive og pensjonerte offiserer i toppstillingene vil klare å gjennomføre de kommende reformene. Etniske og sosiale organisasjoner og miljøorganisasjoner vil bli verdifulle allierte, men de kan også bli en hodepine, fordi de kan komme til å kritisere partiet og Suu Kyi for alt de ikke får gjort, gjør dårlig eller gjør uten å rådføre seg.

NLD kan vente seg hjelp fra enkelte folk fra det forrige regimet, samt kjente akademikere og privatpersoner som har sluttet seg til partiet etter 2011. Det kan også regne med støtte fra dissidenter i eksil som har fått amnesti. Resten av verdenen, særlig de vestlige landene som hilste valgseieren velkommen, bør også stille seg solidarisk med NLD og Suu Kyi. I godt og ondt bør de overstrømme den framtidige regjeringen med sjenerøsitet. Men Suu Kyi har også lovet å redusere avhengigheten av utenlandsk hjelp, og har vært temmelig irritert over den dårlig skjulte kritikken mot hennes lemfeldige behandling av rohingya-folkets vanskelige kår. Mange dilemmaer og utfordringer risikerer å forhindre en rask og fredelig ferd mot demokratiet.

Oversatt av L.H.T.

Renaud Egreteau er forsker ved Woodrow Wilson Center, Washington DC.