Strid om Schengen

15. desember annonserte EU et nytt politikorps som skal overvåke unionens yttergrenser. Dermed innføres nok en sikkerhetsinnstramming som ikke vil løse migrasjonskrisen.

Over en million asylsøknader. Hver dag kommer det flere dusin båter til Hellas og Malta. Rekordmange drukner i Middelhavet, og flere land sender hæren til grensen. Den enorme migrasjonsbølgen har gitt EU en alvorlig knekk. Mellom august og oktober gjeninnførte Tyskland, Østerrike, Ungarn, Tsjekkia og Slovakia grensekontroll for å stanse flyktningtilstrømningen.

Etter attentatene i Paris 13. november sluttet Frankrike seg til disse landene. Flere franske politikere mente at en av årsakene til massakren var Schengen-avtalen som lar innbyggerne reise passfritt mellom avtalelandene. «Schengen er død,» sa Nicolas Sarkozy, partileder for Le Républicains. «Fravær av nasjonale grenser er kriminell galskap,» sa Marine Le Pen fra Front national, mens Nicolas Dupont-Aignan fra gaullistpartiet Debout la France ville «gjeninnføre nasjonale grenser for å unngå at jihadister sniker seg inn». Og statsminister Manuel Valls (PS) truet med: «Om EU ikke tar ansvar, står hele Schengen-området for fall.»1

Migrasjonsruter

Samtidig som EU åpnet de indre grensene på 2000-tallet, skjerpet unionen kontrollen langs yttergrensen. Det førte til flere og nye migrasjonsruter, noe som ble møtt med opprettelse av flyktningleirer og forvaringssentre. Høsten 2015 begrenset flere land den frie flyten innad i Schengen-området, for å stanse flyktningstrømmen fra Syria. Klikk for å forstørre.

Flere rystende hendelser i året som gikk utløste tilsynelatende en kollektiv bevisstgjøring: funnet av 71 råtnende lik i en lastebil i Østerrike, følelsene bildet av et druknet syrisk barn (blant mange andre) på en tyrkisk strand vekket. Før oppmerksomheten ble avledet. Politikerne ble indignert, så la de skylden på menneskesmuglerne. Frankrikes innenriksminister, Bernard Cazeneuve, annonserte en «nådeløs kamp mot menneskesmuglernettverkene», mens hans tyske kollega, Thomas de Maizière, lovet å «kjempe mot de kriminelle menneskesmuglerbandene som profitterer på menneskelig nød». «Menneskesmuglerne» er ideelle syndebukker, men de utnytter bare avgrunnen mellom lovlig innreise til Europa og den enorme etterspørselen etter å utvandre, spesielt fra Midtøsten og Afrika.

«Schengen-landene har brukt elleve milliarder euro på å utvise papirløse.»

De europeiske grensene er ikke ensidig stengt for migrasjon. I 2013 tok de 28 EU-landene lovlig imot 1,5 millioner utlendinger fra land utenfor EU. Hvert land bestemmer selv størrelsen på disse strømmene ut fra økonomi, demografi, eller den politiske fargen til regjeringen. Frankrike utstedte 209 782 oppholdstillatelser i 2014 – for familiegjenforening, til studenter, faglærte arbeidere, sesongarbeidere og flyktninger. Det var bare 13 000 mer enn i 2010.


Gjør smuglerne mer kriminelle

I mellomtiden har det brutt ut borgerkriger i flere land i Midtøsten og Afrika, som har drevet mange millioner ut på landeveiene. Fordi det er umulig å få visum, krysser mange av dem grensene til Europa på ulovlig vis. De må gjemme seg i lastebiler, finne midlertidig herberge, krysse Middelhavet, skaffe seg falske dokumenter, bestikke korrupte funksjonærer. Alt dette krever organiserte nettverk.

I 25 år har EU forsøkt å sperre veien for ulovlige innvandrere med en felles database for europeisk politi (Schengen Information System), innføringen av digitale fingeravtrykk i 2000, og opprettelsen i 2005 av grensebyrået Frontex som overvåker yttergrensene med helikoptre, droner, militærskip, nattkikkerter og hjertedetektorer. Ifølge The Migrant Files har den ulovlige innvandringen til Europa gitt menneskesmuglerne inntekter på 16 milliarder euro siden 2000.2 På samme tid har Schengen-landene brukt elleve milliarder på å utvise papirløse og minst to milliarder på å skjerpe kontrollen langs de 14 000 kilometer lange yttergrensene.

Klikk for å forstørre.

Klikk for å forstørre.

Summene er beskjedne sammenlignet med midlene USA har brukt på å lukke sitt territorium: 18 milliarder dollar i året, hovedsakelig langs den 3140 kilometer lange grensen til Mexico, hvor de har bygd et fem meter høyt gjerde med 1800 overvåkingstårn. Bak gjerdet opererer 20 000 sikkerhetsvakter, det vil si en for hver 150 meter.

Den amerikanske statsviteren Peter Andreas har vist at perfeksjoneringen av grensekontrollen i USA har økt reisekostnadene og -tiden, prisen på falske papirer og midlene man trenger for å bestikke funksjonærer. Den skjerpede grensekontrollen har gjort menneskesmuglerne stadig mer kriminelle; de har gradvis fusjonert med narkosmuglerne.3 Men den nærmest militære kontrollen har ikke avskrekket utvandrerne, for motivasjonen deres henger i all hovedsak sammen med situasjonen i hjemlandet. Fortsatt krysser 300 000–400 000 personer hvert år den amerikanske grensen på ulovlig vis.

«Det er umulig å oppheve Schengen-avtalen uten å endre kontinentets økonomi.»

Krigene som herjer i Syria, Irak, Libya, Afghanistan, Jemen, Nigeria, Somalia og Sudan har drevet befolkningen på flukt, og flyktningstrømmene har vokst etter hvert som konfliktene har kjørt seg fast. De fordrevne finner ly hovedsakelig i hjemlandet eller i nabolandene: Libanon, Tyrkia og Jordan alene huser nær fire millioner syrere. Kun et mindretall forsøker å ta seg til Europa. I teorien kan borgere fra et land i krig kreve flyktningstatus i EU-landene, som alle har underskrevet Flyktningkonvensjonen. I praksis er statusen vanskelig å få.


Absurd ordning

Selv om slaget er langt fra over når man har klart å komme seg inn i et europeisk land, inntreffer de fleste hindringene på veien til Europa. For det første er det umulig å søke asyl fra utlandet. For å få lovlig beskyttelse i for eksempel Frankrike, må man oppsøke en fransk ambassade eller et konsulat i hjemlandet, eller i et naboland, hvis de er stengt slik som i Syria og Somalia. Her kan man be om asylvisum som kun gir adgang til fransk territorium for å levere en søknad der. Ytterst få slike visa blir utstedt: I 2014 fikk kun 712 syrere et slikt visum.4 En innbygger i Homs som klarer å ta seg til Beirut for å søke om visum har ørsmå sjanser til å få reise inn til Europa.

En annen måte å ta seg lovlig til Europa på, er å komme seg til en av leirene til FNs høykommissær for flyktninger, så vente på overføring til et tryggere land som såkalt kvoteflyktning. Men også her er sjansene minimale: I Frankrike fikk bare 500 syrere opphold som kvoteflyktninger i 2014,5 mens Norge tok imot 988.

«Å gjøre et av unionens skjøreste medlemmer til kontinentets portvokter er ingen god idé.»

Men det finnes flere millioner flyktninger. De fleste må ta seg ulovlig inn i EU, etter en reise fra grensen mellom Syria og Tyrkia, hvor jihadistgruppene herjer, eller fra et Libya styrt av militser. Uten menneskesmuglere klarer de ikke å komme seg i trygg havn. Denne lange, farlige og fysisk krevende ferden tvinger fram en seleksjon blant migrantene: Man må være ung, robust, besluttsom og komme fra en familie eller et miljø som har råd til å betale for reisen. 72 prosent er menn – ikke 99 prosent som så mange høyrepopulister påstår – 13 prosent kvinner og 15 prosent barn.


Spenninger i Sør-Europa

Ifølge Dublin 2-avtalen fra 2003 må de som kommer til Schengen-området levere asylsøknad i ankomstlandet. Ordningen ignorerer det faktum at mange migranter ankommer Italia eller Hellas i håp om å ta seg til et annet land. Den kriminaliserer de som vil gjenforenes med en forelder eller venn i Sverige, og skaper en dyp territorial ubalanse, ettersom de fleste flyktningene åpenbart må reise via landene langs yttergrensen. Når landene i Nord-Europa sjelden sender flyktninger tilbake til Hellas eller Italia, er det enda mer absurd å holde fast på denne ordningen.

På begynnelsen av 2000-tallet var Spania i førstelinjen, med migranter fra Afrika som forsøkte å krysse Gibraltarstredet eller å ta seg inn i enklavene Ceuta og Melillla. Etter hvert som barrierene her ble forsterket (murer, forvaringsleire og Frontex-operasjoner), flyttet strømmen seg mot Italia og Malta, hvor migranter krysser Middelhavet fra Libya og Tunisia, og til Hellas via Tyrkia.6

På et kvart århundre har over 25 000 mennesker dødd mens de forsøkte å ta seg til Europa – det reelle tallet er sannsynligvis langt høyere. Tidligere reiste mange migranter via Spania, nå kommer de via Italia, Hellas og Malta, hvor mange flyktninger fra Midtøsten og Afrikas horn går i land.

På et kvart århundre har over 25 000 mennesker dødd mens de forsøkte å ta seg til Europa – det reelle tallet er sannsynligvis langt høyere. Tidligere reiste mange migranter via Spania, nå kommer de via Italia, Hellas og Malta, hvor mange flyktninger fra Midtøsten og Afrikas horn går i land. Klikk for å forstørre.

Siden 2011 og den arabiske våren har de fleste asylsøkerne kommet via disse tre landene, som dermed får en slags dobbelt straff: I tillegg til å kontrollere kontinentets yttergrenser, må de ta imot, registrere, innlosjere – ofte i leire – og behandle asylsøknadene til flere hundre tusen flyktninger. Hellas er allerede hardt presset av brutale innstramminger og kan vanskelig påta seg dette ansvaret. «Problemet overmanner oss. Hellas er et land i økonomisk krise og står overfor en humanitær krise i krisen,» sa statsminister Alexis Tsipras 7. august.7

Å gjøre et av unionens skjøreste medlemmer til kontinentets portvokter er ingen god idé. Men det forhindrer ikke Hellas i å bli regelmessig utskjelt av sine europeiske partnere, som i begynnelsen av desember truet med å kaste landet ut av Schengen hvis det ikke skjerpet grensekontrollen. «Hvert land må overholde Schengen-reglene, inkludert regelen om at asylsøknader skal behandles i ankomstlandet, for eksempel Hellas, og ingen andre steder,» sa EU-rådets polske president Donald Tusk 3. desember.8 Rådet er åpenbart lettere å følge for Sverige, Frankrike og Tyskland enn for Hellas og Italia. Tusk la raskt til at landene «i fronten for folkevandringen» også skulle få nyte godt av «den europeiske solidariteten».

«Fjerner man Schengen vil det bremse sosial dumping, men det vil ikke løse flyktningkrisen.»

Bortsett fra at det er med migrasjonen som med pengepolitikken: Solidaritet er ikke en jevnt fordelt kvalitet i EU. En rekke land i nord forsøker å holde problemet hos landene i sør, som krangler om hvem som skal bære den største byrden. I 2008–2009 var det spenninger mellom Italia og Malta om Frontex-operasjonen Nautilus i det midtre Middelhavet: Hvem skulle ta imot menneskene Frontex fanget på havet? Ifølge Italia falt ansvaret på landet som huset operasjonen, det vil si Malta. Den maltesiske regjeringen henviste på sin side til folkeretten og påpekte at de måtte settes i land i den nærmeste trygge havna, i dette tilfellet Lampedusa. De to landene ble ikke enige, derfor avgjorde EU saken i Italias favør. Malta har ikke huset en eneste Frontex-operasjon siden.9


Angriper EUs essens

Italia var mindre heldig våren 2011, da Berlusconi-regjeringen besluttet å gi 25 000 midlertidige oppholdstillatelser. Dermed kunne tunisiere som hadde gått i land på Sicilia reise fritt i Europa. Innenriksministrene i Belgia, Finland, Nederland, Slovakia, Tyskland og Østerrike opponerte mot beslutningen og kalte den et brudd på Schengen-avtalen, mens Frankrikes daværende president Sarkozy stanset togtrafikken mellom Frankrike og Italia. Saken ble nok en gang avgjort av EU-kommisjonen, som ga Frankrike medhold og aksepterte endringene av reglene for fri ferdsel i Europa. Fram til da var det bare mulig å stenge grensene «i tilfelle alvorlig trussel mot offentlig orden eller innenriks sikkerhet», men siden 2013 kan man påberope «vedvarende, alvorlig svikt i et medlemslands kontroll av yttergrensen».

Med en migrasjonsstrøm som ikke kan stoppes ved Europas porter, sår den nye ordningen tvil om Schengens framtid. Etter attentatene 13. november, hvor noen av jihadistene hadde tatt seg til Paris under dekke av å være flyktninger, truet EU med å stenge grensene og signerte en hasteavtale med Tyrkia. I bytte mot tre milliarder euro, løfter om å forenkle visumreglene for tyrkere og å gjenoppta forhandlingene om tyrkisk EU-medlemskap, har Tyrkia påtatt seg å holde igjen flyktninger og å ta imot tilbakesendte økonomiske migranter. Handlingsplanen ble presentert som historisk, men har ingenting nytt i seg. EU og medlemslandene har inngått over 300 tilbakesendingsavtaler med 85 land. Forhandlingene er ofte en slags skjult utpressing: De europeiske myndighetene forespeiler en mer medgjørlig holdning i utenrikspolitikk og handel i bytte mot større samarbeidsvilje.10

Selv om Tyrkia skulle vise seg aldri så urokkelig i klappjakten på ulovlige migranter, vil ikke avtalen løse problemet. Det vil forflytte seg – kanskje til Libya, hvor menneskesmuglerne opererer fritt etter Gaddafis fall. Det er all grunn til å tro flyktningstrømmen i Europas periferi vil fortsette i månedene og årene som kommer. Og det er vanskelig å se at EU-landene vil slutte å skjerpe den nasjonale grensekontrollen. Denne utviklingen angriper selve essensen i EU-prosjektet som startet i 1957 med Roma-traktaten om fri flyt.


Økonomiske motiver

Da Frankrike, Vest-Tyskland og Benelux (Belgia, Nederland og Luxemburg) signerte Schengen-avtalen i juni 1985 var det ikke for at borgerne skulle reise fritt, men fordi kontinentet i over et år hadde opplevd en «krise i fellesmarkedet». Misfornøyd med arbeidsbetingelsene sine, som forverret seg med den økte handelen mellom medlemslandene, begynte franske og italienske tollarbeidere i februar 1984 å protestere med å følge alle regler til punkt og prikke og kontrollere alle trailerne som passerte grensene. Trailersjåførene svarte med blokader, som skapte monumentale køer – midt i ferietiden. Da konflikten var over tok Benelux-sekretariatet tak i saken og så nærmere på hvordan mennesker og varer kunne flyte fritt i Europa. Initiativet fikk støtte fra Vest-Tyskland, som med sin eksportrettede industriøkonomi led under dårlig flyt på de europeiske veiene. Arbeidet førte til Schengen-avtalen i 1985, Schengen-konvensjonen i 1990, den faktiske åpningen av de indre grensene i Vest-Europa fra 1995, så gradvis utvidelse til 26 land.11

Siden 80-tallet har handelen innad i Schengen skutt i været. Franske biler blir satt sammen av deler produsert i andre EU-land, som fraktes over flere landegrenser før de havner på samlebåndet i Frankrike. I 2013 nådde varetransporten på europeiske veier svimlende 1765 milliarder tonnkilometer.12 Hver dag krysser flere hundre tusen trailere kontinentet fulle av varer med leveringsfrister som ikke vil takle timelange køer på grensene. Dessuten har mange tusen funnet seg arbeid i et naboland de siste tjue årene. 1995 hadde Frankrike 158 000 grensearbeidere, i dag er de 350 000.

Det er umulig å oppheve Schengen-avtalen uten å endre kontinentets økonomi fundamentalt. De mest overbeviste tilhengerne av fellesmarkedet vet det godt og kommer med stadig flere advarsler. Den nederlandske transport- og logistikkføderasjonen hevdet i september i fjor at gjeninnføring av nasjonal grensekontroll vil gi et tap på 600 millioner euro i året for medlemsbedriftene. «Om de indre grensene blir gjeninnført slik enkelte politikere vil, får vi alvorlige problemer. Nye barrierer vil true handelen,» advarer EUs handelskommissær, Cecilia Malmström.13

Fjerner man Schengen-området vil det sannsynligvis bremse den sosiale dumpingen og bruken av underleverandører, og kanskje gi selskaper insentiv til å etablere seg der de selger varene sine, med noen miljøgoder på toppen. Men det vil ikke løse flyktningkrisen. Å gjeninnføre nasjonal grensekontroll vil ikke forhindre båter i å nå Spania. Om migrantene finner en stengt dør i Pyreneene vil de finne en ulovlig vei med menneskesmuglere, slik som på 1950- og 1960-tallet da diktatoren Antonio Salazar forbød portugiserne å utvandre. Mange regjeringer vil utvilsomt foreslå å bygge grensegjerder, slik Ungarn nå gjør på grensen til Serbia, og gjenskape den onde sirkelen vi har sett i USA: Mer sofistikert kontroll fører til mer profesjonalisert smugling, uten å forhindre ulovlig grensekryssing.


Debatten avgjørende

Det er ikke overraskende at høyreekstreme partier i Europa mener Schengen og innvandring er roten til de fleste problemer, fra arbeidsledighet til terrorisme og velferdsstatens fall: De jobber som alltid for å gjeninnføre nasjonale grenser, og noen har nylig også blitt omvendt til økonomisk proteksjonisme. Derimot er det overraskende å se «proeuropeiske» partier gå inn for løsninger som vil ødelegge byggverket de har jobbet med i tretti år. Denne helomvendingen viser at den nasjonale refleksen nå finnes langt utover det ytre høyre, i partier som i unntakssituasjoner ikke lenger forsøker å finne nye løsninger, men ofte foretrekker den gamle taktikken med å sette de «innfødte» lavere klassene opp mot utlendingene. Med unntak av Tyskland, som vil hente til Europa flere titalls tusen migranter som nå befinner seg i Tyrkia, og i mindre grad Sverige, tør ingen av regjeringene å foreslå en oppmykning av visumreglene. Selv venstreradikale partier er tilbakeholdne, av frykt for å fremmedgjøre en antatt innvandringsskeptisk offentlig opinion.

Etter attentatene i Paris blir ideen om at flommen av flyktninger overskrider mottakskapasiteten tatt for gitt i Frankrike. Men fra 1936 til 1939, da landet slet etter krisen i 1929 og forberedte seg på krig, tok det imot 450 000 spanske republikanere. Innvandringen skapte en viss fiendtlighet i befolkningen, men de nyankomne fikk støtte fra fagforeninger og venstrepartier som bidro til å integrere dem.

Førti år senere tok Frankrike imot båtflyktninger fra Asia midt i en annen krise. På den tiden mobiliserte noen av landets mest kjente intellektuelle, fra Jean-Paul Sartre til Raymond Aron, for å redde flyktningene som var strandet på flåter i Kinahavet. Nær 130 000 vietnamesere, kambodsjanere og laoter fikk bosette seg i Frankrike, selv om det ikke skjedde via Flyktningkonvensjonen. I fjor forpliktet François Hollande seg til å ta imot 24 000 syrere over to år.

Den franske høyreregjeringen jobbet den gang iherdig for å bosette disse migrantene, som jo også hadde hatt vett nok til å flykte fra kommunistregimer: Regjeringen kom med en rekke velvillige uttalelser, organiserte ankomsten og forenklet tildelingen av flyktningstatus, opprettet midlertidige boliger og «velkomstkomiteer» som skulle hjelpe de nyankomne med daglige gjøremål. De fikk også egne avdelinger hos arbeidskontorene og arbeidsgivere ble lovet skattefritak for å ansette dem. Denne tydelige statlige politikken hadde flere ringvirkninger: «Foruten at den lettet flyktningenes første skritt i Frankrike, bidro den til å endre synet på dem og legitimere ankomsten,» skriver sosiologen Karine Meslin. «Kvaliteten på denne mottakelsen ble oppfattet som tilpasset kvalitetene hos utlendingene den var rettet mot. Dette viser i siste instans hvor viktig mottakspolitikken og debatten rundt ankomsten av nye migranter er.»14

I skarp kontrast blir dagens flyktninger framstilt som trygdesnyltere og en trussel mot den nasjonale identiteten, som arbeidsplasstyver, religiøse ekstremister og potensielle terrorister. De blir møtt av det største kaos i Europa, hvor ingenting er tilrettelagt for dem. Bildene av de mange tusen som går i land i Hellas og Italia eller presser seg gjennom de slovenske og ungarske grensene skaper en følelse av invasjon. Er det overraskende at velgerne stemmer på ytterligere sikkerhetsinnstramminger med en slik mediefortelling?

Oversatt av R.N.

Benoît Bréville er redaksjonssjef, franske Le Monde diplomatique.