Kina / Russland Geopolitikk

Ikke lenger fiender, men heller ikke venner


Kina og Russland har lagt bak seg gamle krangler og grensestrider, men Kreml både frykter og trenger Kinas nye økonomiske muskler.
Av

Vestlige kommentatorer påpeker ofte, og med rette, at den skjeve maktbalansen mellom Russland og Kina på sikt vil ramme samarbeidet mellom de to landene. Russiske og kinesiske ledere erklærer derimot til stadighet at det er et solid partnerskap og at de har stor tillit til hverandre.

Siden den internasjonale krisen etter Russlands annektering av Krim og konflikten i Donbass i 2014, har forholdet mellom Russland og Kina utviklet seg til en entente, ifølge den russiske statsviteren Dimitrij Trenin: «Det vil si gjensidig empati og forståelse på høyeste politiske nivå. Kinesiske selskaper har fått økt tilgang til russisk energi, Folkets frigjøringshær har fått bedre tilgang til russisk militærteknologi, og Kina har fått flere muligheter til å bruke russisk territorium til infrastrukturprosjekter for å knytte seg til Europa».1 Dmitri Trenin, «Russia’s Asia strategy: Bolstering the eagle’s eastern wing», Russie. Nei. Visions, nr. 94, Institut français des relations internationales (IFRI), Paris, juni 2016.

Amur-elva skiller Russland og Kina, som deler en 4000 kilometer lang og historisk konfliktfylt grense.
Foto: Elena Pivovarova / Shutterstock.

Mange hindre er tilbakelagt. I 2014 gikk de tidligere så lunkne russerne med på å selge luftvernsystemet S-400 og Su-35-jagerfly til Kina. Deres felles motstand mot USAs utplassering av rakettskjold i Asia har fått dem til å innlede et beskjedent, men symbolsk viktig militærsamarbeid. I mai 2014 inngikk de en gigantkontrakt om gassledningen Sibirs makt. I tillegg har kinesiske penger hjulpet Russland å gå videre med et naturgassanlegg på Jamal-halvøya etter at russerne fikk finansielle problemer på grunn av de vestlige sanksjonene: China National Petroleum Corporation (CNPC) eier nå 20 prosent av prosjektet, i tillegg er Silkeveifondet inne med 9,9 prosent.

Godt naboskap

I et intervju på den kinesiske radiokanalen China Media Group 6. juni ga nylig gjenvalgte Vladimir Putin en avslappet og optimistisk visjon for Russlands forhold til Kina. Han sammenliknet det med en blokk «som hvert år blir større og stadig høyere med nye etasjer». Han kalte sin kollega Xi Jinping en «god og pålitelig venn» og mente det fantes muligheter for fruktbare samarbeid innen robotikk og kunstig intelligens. Han var også begeistret for samarbeidet i Shanghai Cooperation Organisation (SCO), et felles initiativ og uttrykk for Russlands og Kinas behov for stabilitet i denne delen av Sentral-Asia, som i 2001 videreførte Shanghaigruppen som ble dannet etter Sovjetunionens sammenbrudd. Utover Kina og Russland består organisasjonen opprinnelig av Kasakhstan, Kirgisistan, Tadsjikistan og Usbekistan. I fjor ble også India og Pakistan med og gjorde SCO, ifølge Putin, til en «global organisasjon».2 SCO har ingen egentlig ideologisk enighet: India og Pakistan er ikke enige om Kashmir, mens India og Kina ennå ikke har løst grenseproblemene sine.

Den russiske befolkningen er også velvillig innstilt til Kina. Ifølge en meningsmåling Levada-Center utførte i desember, ser bare to prosent av russerne på Kina som en fiende – i motsetning til USA (67 prosent), Ukraina (29 prosent) og EU (14 prosent). I en annen meningsmåling publisert i februar var 70 prosent positive til Kina og bare 13 prosent negative.

I fjor hadde de to landene en felles marineøvelse i Østersjøen.

Etter den kalde krigen har de russiske og kinesiske styresmaktene vært opptatt av å utvikle landene sine, noe som krever et gunstig internasjonalt klima. De ønsker å legge bak seg sin konfliktfylte fortid og få et godt og varig naboforhold. Forholdet har ikke alltid vært like enkelt, fra de urettferdige traktatene på 1800-tallet til de ideologiske spenningene uenighetene mellom de to kommuniststatene fra slutten av 1950-årene og en stadig tilbakevendende grensekrangel som kulminerte med væpnede sammenstøt om øya Damanskij (Zhenbao) i grenseelva Ussuri i 1969. På begynnelsen av 90-tallet, forteller den kinesiske forskeren Yang Cheng, opplevde begge landene spenningene som en «stor byrde for den politiske, økonomiske og sosiale utviklingen», en byrde det gjaldt å bli kvitt.3 Yang Cheng, «Sino-Russian border dynamics in the Soviet and post-Soviet era: A Chinese perspective», diskusjonsdokument ved den sjuende Berlin-konferansen om sikkerheten i Asia, 1.–2. juli 2013.

Kina og Russlands enighet om nødvendigheten av godt naboskap gjorde at de klarte å komme fram til en avtale om den 4000 kilometer lange grensen. Avtalene kom riktignok ikke i havn før i 2004, men med den fikk russerne og kineserne bukt med det største uromomentet mellom dem. Samtidig stabiliserte de sine militære og sikkerhetsmessige forbindelser. I 2009 ble de enige om en tiårig samarbeidsplan med 168 prosjekter i grenseregionene. De har også fått på plass bilaterale arbeidsgrupper for å håndtere potensielle konfliktsaker som uregulert migrasjon, varesmugling og miljø.

Separatisttrusselen

Gjensidige løfter om ikke å blande seg inn i den andres indre anliggender har gitt et konstruktivt og rolig naboskap. Begge landene ønsker å beskytte seg mot tredjeparter de mistenker for å ville destabilisere dem. I Kreml så vel som i Beijing er bevaring av regimet første prioritet. Begge landene mener at Vesten, først og fremst USA, etter den kalde krigen støttet eller orkestrerte regimeendringer som tjente deres politiske og/eller økonomiske interesser.

«Fargerevolusjonene» i det tidligere Sovjet er blitt sett i dette lyset. Mens Russland har uroet seg over revolusjonene i Georgia (2003) og Ukraina (2004), har Kina først og fremst bekymret seg for «tulipanrevolusjonen» i Kirgisistan (2005), fordi de fryktet den ville destabilisere naboområdene og oppildne separatistene i Xinjiang.4 Se Marc Lanteigne, «Russia, China and the Shanghai Cooperation Organization: Diverging security interests and the ‘Crimea effect’», i Helge Blakkisrud og Elana Wilson Rowe (red.), Russia’s Turn to the East: Domestic Policymaking and Regional Cooperation, Palgrave McMillan, Basingstoke, 2018. Både Russland og Kina mente Vesten hadde en finger med i spillet i den arabiske våren. De er fullstendig enige om behov for stabilitet ved grensene sine, hvor de føler seg «utsatt for uakseptabelt press i sitt nære utland fra amerikansk militærnærvær og USAs politiske støtte til sine allierte og partnere».5 Dmitri Trenin, «Russia’s Asia strategy: Bolstering the eagle’s eastern wing», se over.

Etter annekteringen av Krim har EAEU-landene også blitt langt mer skeptiske til Russland.

Denne enigheten forklarer hvorfor det ikke, eller ennå ikke, har oppstått sterke spenninger mellom dem i deres felles bakgård, Sentral-Asia. Kina har siden begynnelsen av 2000-tallet ekspandert raskt økonomisk her, men passer samtidig på å ikke utfordre Russlands politiske og sikkerhetsmessige lederskap i regionen. Det finnes også et historisk fundament for samarbeidet: De to landene etablerte i 1996 Shanghaigruppen for å fastsette den gamle grensen mellom Kina og Sovjetunionen og bringe stabilitet til området. Russland har en lang grense mot Sentral-Asia (via Kasakhstan). Det har Kina også, med regionen Xinjiang i nordvest. Etter at Shanghaigruppen ble til SCO, har organisasjonen konsentrert seg om «terrorisme, ekstremisme og separatisme». Russere og kinesere har hatt få problemer med å være enige om disse prioriteringene: Siden den andre krigen i Tsjetsjenia (1999–2009) har russerne knyttet separatistfaren i Kaukasus til radikal islamisme, mens trusselen for kineserne er de muslimske uigurene i Xinjiang. Innbyggere fra begge regionene har sluttet seg til Den islamske staten (IS).

Ubalansert handel

Kina har voktet seg for å støtte Russlands framferd i Ukraina. Samtidig har kinesiske diplomater og ledere uttalt at «de er klar over hva som førte til krisen i Ukraina, inkludert de vestligstøttede ’fargerevolusjonene’ i de postsovjetiske statene og presset mot Russland etter NATOs ekspansjon østover».6 Fu Ying, «How China sees Russia», Foreign Affairs, New York, januar–februar 2016. Fu Ying er leder for Utenrikskomiteen i Kinas folkekongress Russland er offisielt nøytral i konflikten om Sørkinahavet, men støtter samtidig Kina i synet på at USA spiller en destabiliserende rolle i regionen. Russerne gjorde et merkbart unntak fra sin tradisjonelle tilbakeholdenhet i 2016, da de deltok i en felles marineøvelse i Sørkinahavet (men utenfor de omstridte områdene). I fjor hadde de to landene en felles øvelse i Østersjøen, der spenningen mellom Russland og NATO er stor for tiden.

Slik sett samarbeider de to landene på mange bilaterale og internasjonale områder. Likevel mente det innflytelsesrike Russisk utenriksråd (RSMD) i sin diplomatiske oppsummering for fjoråret at den økende politiske og økonomiske asymmetrien i forholdet til Kina var en av utfordringene for inneværende år. Rådet mente at en viktig målsetning for Russlands utenrikspolitikk måtte være å stanse Kinas forsprang.7 «Russia’s Foreign Policy: Looking Towards 2018», nr. 36, RSMD, Moskva, 2017.

På mange måter har styrkeforholdet, spesielt økonomisk, utviklet seg i Russlands disfavør de siste 25 årene. Med det gode forholdet mellom landene har ikke Russland automatisk sett denne økende ubalansen som en trussel mot sin sikkerhet og suverenitet. Men skjevheten svekker Russlands ambisjoner som stormakt. Kinas BNP, verdens nest største økonomi med 17,7 prosent av verdens BNP (kjøpekraftjustert) ifølge Det internasjonale pengefondet (IMF), er langt større enn Russlands, som er på tolvteplass med 3,19 prosent. Og mens Kina siden 2010 har vært Russlands viktigste handelspartner (15 prosent av utenrikshandelen), er Russland på niendeplass blant Kinas handelspartnere. I 2014 var handelen mellom de to på 95 milliarder dollar (mot 16 milliarder i 2003), mens handelen mellom Kina og EU var på 615 milliarder, og 555 milliarder med USA.

Selve strukturen i handelen mellom Russland og Kina er et problem: Russland eksporterer for det meste råvarer og importerer maskiner og industrielt utstyr. Det er også en av grunnene til at Kreml i 2014 besluttet å utvide hvilke våpen de ville selge til Kina (S-400, Su-35), på tross av at intellektuelle eiendomsrettigheter og konkurranse på det internasjonale markedet gjorde det til en vanskelig beslutning. Kina investerer for øvrig langt mer i Russland enn Russland gjør i Kina.8 «Russia’s Foreign Policy: Looking Towards 2018», se over.

Usikkerhet lengst mot øst

Skjevhetene finnes også i grenseområdene. Russland frykter at avindustrialiseringen og fraflyttingen i landets østlige del vil gå utover den nasjonale sikkerheten: De ser det som mulig at de kan tape suverenitet over denne delen av landet hvis de ikke klare å utvikle den. Selv om det ikke blir sagt direkte, er bekymringen delvis knyttet til den demografiske asymmetrien med 1,1 innbygger per kvadratkilometer, mot 100 eller flere i provinsene i Nord-Kina.9 Se Jean Radvanyi, «Les paradoxes de l’Extrême-Orient russe; façade maritime dépressive cherche nouveaux moteurs de croissance», Regards de l’Observatoire franco-russe, Le Cherche-Midi, Paris, 2015. Bekymringen henger også sammen med Kinas økte økonomiske aktiviteter der siden 90-tallet, som gjenoppliver gamle spenninger. Allerede på slutten av 1800-tallet gjorde den russiske statens svake kontroll i regionene Amur og Primorskij at det oppsto enklaver her som i praksis var styrt av kinesiske handelslaug, som Kreml forsøkte å stanse.10 Malin Østevik og Natasha Kuhrt, «The Russian Far East and Russian security policy in the Asia-Pacific region», i Helge Blakkisrud og Elana Wilson Rowe (red.), Russia’s Turn to the East, se over.

På begynnelsen av 90-tallet inntok kinesiske handelsfolk markedene i Russlands fjerne Østen, som den gangen opplevde alvorlig varemangel, og innførte store mengder forbruksvarer. I årenes løp har kinesernes tilstedeværelse utvidet seg til landbruk og byggevirksomhet.11 Jean Radvanyi, «Les paradoxes de l’Extrême-Orient russe», se over.

Samarbeidsprogrammet fra 2009 gjenspeiler de to regjeringenes ønske om å bedre de økonomiske relasjonene mellom regionene i det nordøstlige Kina og Russlands fjerne Østen. Kineserne ønsker regional utvikling og ser det russiske østområdet som et naturlig marked for det nordøstlige Kina, mens Kreml er opptatt av å bevare kontrollen.12 Se Tobias Holzlehner, « Economies of trust. Informality and the State in the Russian-Chinese borderland», i Caroline Humphrey (red.), Trust and Mistrust in the Economies of the China-Russia Borderlands, Amsterdam University Press, 2018. Russerne er ikke alltid like samarbeidsvillige i gjennomføringen av programmet. Det skyldes kombinasjonen av manglende ressurser og byråkratisk treghet, men også at de lokale og føderale myndighetene er litt ambivalente til Kinas økonomiske nærvær. For å beholde kontrollen opprettet Russland i 2012 et utviklingsdepartement for det fjerne Østen. De har også bygd kosmodromen (utskytingsbase for romraketter) i Vostotsjnyj, oppgradert Bajkal-Amur-jernbanen (BAM) og vendt mer av utenrikspolitikken sin mot Asia.

Kreml har avfunnet seg med at utvikling av østområdet krever utenlandske investeringer, men de ville foretrukket at investeringene kom fra flere hold. De har også innsett at regional utvikling er vanskelig uten utenlandsk arbeidskraft og legger til rette for tilflytting. De nokså moderate resultatene av russernes tiltak har styrket den tilbakevendende frykten for at «å åpne seg for mye for Kina vil låse det fjerne Østen fast i rollen som råvareleverandør, på bekostning av alt håp om å gi økonomien flere bein å stå på».13 Jean Radvanyi, «Les paradoxes de l’Extrême-Orient russe», se over.

Unngått å tape ansikt

Russland forsøker også å begrense Kinas økonomiske ekspansjon i Sentral-Asia. I SCO har russerne, sammen med Kasakhstan, gått imot en frihandelssone og en utviklingsbank.14 Alexander Gabuev, «Taming the dragon: How can Russia benefit from China’s financial ambitions in the SCO?», Russia in Global Affairs, 19. mars 2015. Å demme opp for Kina var også det opprinnelige målet for Den eurasiske økonomiske union (EAEU), en organisasjon for økonomisk integrasjon opprettet av Russland og de fire tidligere sovjetrepublikkene Armenia, Hviterussland, Kasakhstan og Kirgisistan i januar 2015. Kremls handlingsrom er likevel begrenset, ettersom disse landene ikke nøler med å inngå handelsavtaler med Kina når det er i deres interesse. Russland har lite å stille opp mot Kinas pengebinge. Kinas prosjekt om en ny silkevei (Belt and Road Initiative, BRI) kan åpne for mer lån og kreditt til de sentralasiatiske landene – mens Russland må låne fra den kinesiske statsbanken, ofte med tøffe betingelser.

Bare to prosent av russerne ser Kina som en fiende – i motsetning til USA (67 prosent).

Etter annekteringen av Krim har EAEU-landene også blitt langt mer skeptiske til Russland. Det kan virke som om Kreml har tapt sin sympatikvote, som ga Russland en fordel overfor Kinas foruroligende makt. Russland har måttet innse at de kinesiske investeringene i Asia ikke følger de geopolitiske prinsippene i «ententen» mellom Russland og Kina, men økonomiske målsetninger. Kreml ser også at de kinesiske framstøtene i Sentral-Asia ikke påvirkes av russiske reservasjoner og bekymringer – det gjelder også for Kaukasus og Ukraina, som òg inngår i Kinas silkeveiplan. I beste fall har Russland unngått å tape ansikt – på et nokså overfladisk vis for øyeblikket – med felleserklæringen fra den russiske og den kinesiske presidenten i mai 2015 om at silkeveiprosjektet og EAEU skal knyttes sammen. Ingen vet om den nye samarbeids- og handelsavtalen Kina og EAEU (tollkontroll, intellektuell eiendom, tverrsektorielt samarbeid og offentlige anbud, elektronisk handel og konkurranse) vil gi mer håndfaste resultater.

På Russlands banehalvdel

Det strategiske partnerskapet mellom Russland og Kina virker solid på grunn av de to landenes sterke ønske om stabilitet og deres felles motstand mot all vestlig innblanding, spesielt fra USA, i deres nære utland. Dette robuste grunnlaget betyr likevel ikke at de to stormaktene ser seg bundet til å ha samme syn eller støtte hverandre i de store internasjonale stridsspørsmålene – selv om de begge forsøker å unngå å plage den andre. Kina er den sterke parten i tospannet og staker ut sin egen kurs. Kina investerer i Russland bare dersom prosjektene er økonomisk overbevisende og kopierer ikke russernes beske kritikk av Vesten – som Kina deler betydelige økonomiske interesser med.

Dermed må Kreml forsøke å gjøre noe med de faktorene som skaper de store skjevhetene som tærer på landets anseelse og som kan komme til å true landets sikkerhet. Dette forklarer hvorfor Russland iblant går i forsvarsposisjon, som da de stanset China Energy Fund Committees (CEFC) planlagte oppkjøp av 14 prosent av aksjene i oljeselskapet Rosneft. Inntil nå har Kreml nøyd seg med å dempe den «kinesiske risikoen» ved å anstrenge seg for å skape en tillit som kan redusere mulige kilder til friksjon. Russlands diplomatiske og militære suksess i Midtøsten har gitt dem sinnsroen tilbake for en tid, fordi det tilsynelatende har endret styrkeforholdet. Kinas forsvarsbudsjett er langt større (150 milliarder dollar i 2017 mot 45,6 milliarder dollar), men Russland har et fullstendig overlegent atomarsenal.

Russland forventer at Kina viser vilje til å gjøre noe med den økonomiske asymmetrien – gjennom industrisamarbeid og utvikling av infrastruktur som Russland så sårt trenger. Det er likevel ikke sikkert at Kina ser det på samme måte: Kineserne respekterer sin partner, men de føler seg ikke forpliktet til å tilpasse seg russerne, uansett hvilke saker det gjelder. Ballen er derfor på Russlands banehalvdel. Vil det få Kreml til å sette opp farten i sin økonomiske modernisering og innta en åpnere utenrikspolitisk holdning?

Oversatt av Lasse H. Takle

Isabelle Facon er forsker ved Fondation pour la recherche stratégique (FRS) og foreleser ved École polytechnique (Paris).

Fotnoter   [ + ]

Siste fra Kina

0 kr 0
Gå til Toppen