Illegitim krigsmakt?

Den amerikanske grunnloven er relativt tydelig på at presidentens mulighet til å gå til krig krever støtte i Kongressen. Men i store deler av etterkrigstiden har Kongressen hatt problemer med å tøyle presidentenes krigslyst.

Ved kongressvalget i USA i 2006 så det ut som det ble gitt et klart signal til nasjonalforsamlingen: De fleste amerikanerne ønsket en kursendring i utenrikspolitikken og krigen i Irak. Denne vidstrakte holdningen resulterte i et maktskifte i demokratenes favør både i Senatet og Representantenes hus. Men ved utgangen av 2007 har USA nærmere 158 000 mann i Irak og demokratenes majoritet i Kongressen har vist seg å ha en begrenset innflytelse på krigens gang. Faktisk var det nettopp under demokratenes nye maktposisjon at president George W. Bush annonserte og iverksatte troppeøkningen på rundt 21 500. Denne maktframvisningen av Bush illustrerer den amerikanske presidentens politiske makt i krigstid. Og viser også Kongressens store problemer med å utfordre og omforme krigsstrategien.

Man kan se et tydelig mønster i utøvelsen av amerikansk krigsmyndighet siden andre verdenskrig og fram til Clintons periode som president. Gjentatte ganger gir Kongressen etter for presidenten i kraft av hans stilling som øverstkommanderende for de amerikanske styrkene. Man ser partipolitiske tolkninger av krigslovverket, og en eneveldelignende forfektelse av egen maktposisjon av så å si hver eneste president. Dette adferdsmønsteret gir en viss innsikt i utfordringene demokratene i Kongressen nå står overfor når de vil tøyle presidentens krigsmyndighet.

DA DEN AMERIKANSKE grunnloven ble skrevet ble det lagt vekk på maktbalansen mellom de tre statsmaktene. I forhold til krig og bruk av militærmakt utenfor landegrensene var grunnlovsfedrene svært tydelige: Ingen president skulle kunne føre landet ut i krig uten eksplisitt støtte i Kongressen, med mindre landet måtte «avverge et plutselig angrep». I alle andre tilfeller var det Kongressen som ble gitt makt til å «erklære krig», samt makt til å «opprette og holde armeer», å «anskaffe og opprettholde et sjøforsvar» og å «sørge for et felles forsvar», samt andre militære ansvarsområder. Selv om presidenten ble gitt myndighet til å fungere som øverstkommanderende for militæret, viser historiske analyser av grunnlovens ratifikasjonsdebatter at Kongressen ble gitt langtrekkende myndighet over landets mulighet til å erklære krig. Det er også innlysende at Kongressen, hvis den så måtte ønske, ble gitt myndighet til å innføre en rekke begrensninger på presidentens makt i krigstid, blant annet til å innskrenke bevilgninger til krigsoperasjoner.

De første 150 årene av den amerikanske republikkens historie klarte Kongressen, fastslår eksperter fast, å bevare sin grunnlovsfestede krigsmyndighet. Og de benyttet seg ofte av den overfor presidenten. Men siden 2. verdenskrig og særlig den kalde krigen, har Kongressen vært langt mindre tilbøyelig til å implementere selv grunnleggende kontrolltiltak for å holde presidenten i sjakk. Selv da det ble avslørt at USAs forsvarsdepartement under president Richard M. Nixon hadde utført ulovlige bombetokter i Kambodsja under Vietnamkrigen, var ikke Kongressen villig til å innføre strenge og målrettede begrensninger på øverstkommanderende for å forhindre nye utskeielser.
I 1973 så Kongressen bort fra Nixons veto og vedtok en resolusjon om krigsmyndighet (War Powers Resolution). Resolusjonen påla presidenten å «rådføre seg» med Kongressen både før og under militæroperasjoner, og krevde Kongressens samtykke for operasjoner som varte lenger enn 60 dager. Denne resolusjonen har likevel blitt kritisert for å legge liten reell begrensning på øverstkommanderende. Presidenter har som oftest belaget seg på en romslig fortolkning av hva det vil si å «rådføre seg», og har i stedet ofte bare «underrettet» et par kongressmedlemmer i forkant av militæroperasjoner. For eksempel underrettet George Bush Sr. Kongressen om den forestående invasjonen av Panama i 1989 kun fem timer før operasjonen ble igangsatt. I 1986 underrettet president Ronald Reagan en liten gruppe sentrale kongressmedlemmer om militæroperasjonen i Libya kun tre timer før angrepene startet. Analytikere har også vist til fraværet av noen som helst meningsfull rådføring med Kongressen før USAs invasjon av Grenada i 1983. Under president Jimmy Carters mislykkede redningsaksjon for gislene i Teheran i 1980, nektet Carter å følge rådene fra sitt eget partis lederskap og igangsatte militæroperasjonen uten å rådføre seg med Kongressen først.

Konklusjonen som kan trekkes fra historien er at begge partier er skyldige i et konsekvent og omfattende misbruk av øverstkommanderendes krigsmyndighet, og at Kongressen er tilbøyelig til å la voldelige militæroperasjoner gå sin gang. Mens presidentvervets makt og innflytelse har vokst, har Kongressen stadig oftere snudd ryggen til sitt ansvar for og myndighet over statens krigsmakt. Liknende atferdsmønstre var tydelige de siste åtte årene forut for Bushadministrasjonen.

UNDER CLINTONS presidentperiode påsto talspersoner fra Det hvite hus – i likhet med foregående administrasjoner – at øverstkommanderende hadde myndighet til å bruke makt uten samtykke fra Kongressen. Dette mønsteret gjenspeilte seg i Clintons hyppige angrep på Irak, hans utplassering av 10 000 amerikanske soldater på Haiti i 1994 og rakettangrepene mot Osama Bin Laden i 1998.

To spesielt interessante og talende militæraksjoner under Clintons presidentperiode er USAs inngrep i Bosnia i 1995 og Kosovo i 1999. Da USA tok til voldelige midler i Bosnia støtte både FNs sikkerhetsråd og NATO eksplisitt handlingene. Da NATOs angrep på de bosniske serberne tok slutt, hadde de allierte gjennomført rundt 3 500 angrep, de fleste utført av USA. Som juridisk grunnlag for USAs bruk av militærmakt henviste Clinton til at han som hærens øverstkommanderende hadde myndighet til å utføre angrepene, og at han ikke behøvde samtykke fra lovgivende forsamling. De fleste i den republikanskledete Kongressen forble tause over spørsmålet om hvorvidt handlingene var grunnlovsstridige, i påvente av hvilke politiske konsekvenser det ville få. Da Clintonadministrasjonen senere sendte tusenvis av soldater til det NATO-ledete fredsbevaringsoppdraget i Bosnia, stemte republikanerne i Kongressen for å «støtte troppene, men ikke politikken». Med andre ord forsøkte republikanerne i Kongressen å unngå grunnlovsmessig ansvar for militæraksjonen, samtidig som de ga en symbolsk og partipolitisk sympatierklæring til støtte for de amerikanske troppene.
Clinton ba Kongressen om samtykke fra Kongressen før de forestående amerikanske luftangrepene, men samtidig holdt han fast ved at han hadde myndighet til å handle uavhengig av Kongressen. Clinton ville ha politisk støtte, men forsvarte sin utvidete myndighet som øverstkommanderende. Kun Senatet stemte for militæraksjonen. Representantenes hus valgte å ikke ta stilling, og simpelthen la presidenten gjøre som han ville.

Etter angrepene startet forsøkte det republikanske kongressmedlemmet og tidligere jussprofessor Thomas Campbell (California), å teste legitimiteten til Kongressens krigsmyndighet ved å kreve avstemming over både å trekke alle styrker fra konflikten og å erklære krig mot Kosovo. Campbell forsøkte å bruke opp alle parlamentariske virkemidler, slik at han dermed kunne trekke saken for retten for å fastlegge det grunnlovsmessige grunnlaget for Clintons handlinger som øverstkommanderende. Ingen av sakene kom opp til avstemming, ettersom Campbell verken fikk støtte fra demokratene eller sin egen republikanske ledelse. Demokratene i Kongressen, som var i mindretall på den tiden, foreslo en resolusjon som støttet USAs militære deltakelse i konflikten. Heller ikke denne resolusjonen fikk tilstrekkelig støtte blant republikanerne.

Kort sagt ville ikke den republikanskledete Kongressen ta standpunkt til det grunnlovsmessige grunnlaget for Clintons handlinger, samtidig som den ikke ville støtte operasjonen. Mange demokrater i Representantenes hus – inkludert husets minoritetsleder Dick Gephardt (Missouri) – argumenterte med at det ville være utidig for Kongressen å komme med meningsytringer over det grunnlovsmessige grunnlaget for Clintons angrep mens krigshandlingene pågikk.

Dette handlingsmønsteret – hvor man gjentatte ganger er vitne til parlamentarisk støtte og medgjørlighet overfor presidenten – er vanlig kost i spillet om krigsmyndighet mellom USAs lovgivende og utøvende statsmakter. Det gir også delvis en forklaring på den nåværende situasjonen i Irak. Liknende eksempler på partipolitisk støtte til krigsmyndigheten er igjen synlige når nå noen republikanere holder fast ved at den demokratledete Kongressen ikke har myndighet til å utfordre øverstkommanderende, på tross av det krystallklare grunnlovsprinsippet om maktbalanse. Samtidig var også flere demokrater uenige med sin partifelle, senator Edward Kennedy (Massachusetts), som foreslo en avstemming over hvorvidt Bush kunne gjennomføre den planlagte troppeøkningen. Dette illustrerer klart den pågående medgjørligheten overfor presidenten. Demokratenes partiledelse satte spørsmålstegn ved om det i det hele tatt var rettsgrunnlag for avstemmingen.

FOR Å OPPSUMMERE, helt siden 2. verdenskrig har Kongressen hatt store problemer med å utfordre presidenten, når han først bestemmer seg for å bruke makt og utplassere tropper utenfor landets grenser. Under den kalde krigen og gjennom hele Clintons presidentperiode, vendte Kongressen ofte ryggen til sitt eget ansvar for krigsmyndigheten. Sjelden gjorde Kongressen annet enn å komme med symbolske protester eller å vedta ikke-bindene resolusjoner som var kritiske til presidenten, mye i tråd med det man ser i den nåværende Kongressen. Denne operative normen og det historiske mønsteret vi har sett, forklarer noen av utfordringene og det politiske klimaet de demokratene som ønsker å endre kursen på krigen i Irak, står overfor.

Oversatt av R.J.A.

Fotnoter:
1 James Madison, Notes of Debates in the Federal Convention of 1787 (1966; nytt opplag, New York, W.W. Norton, 1987), 476. USAs grunnlov, artikkel 1, seksjon 8.

Charles A. Lofgren, «War-Making under the Constitution: The Original Understanding», Yale Law Journal 81,1972, s. 672-702.

Francis D. Wormuth og Edwin B. Firmage, To Chain the Dog of War: The War Powers of Congress in History and Law, 2. Opplag, University of Illinois Press, Urbana, 1989.

John Hart Ely, War and Responsibility: Constitutional Lessons of Vietnam and Its Aftermath, Princeton University Press, Princeton, 1993.

Robert A. Katzman, «War Powers: Toward a New Accommodation,» i Thomas E. Mann (red.), A Question of Balance: The President, the Congress, and Foreign Policy, Brookings Institution, Washington, D.C., 1990.

For en lengre utgreiing om det imperialistiske presidentvervet, se Arthur M. Schlesinger, Jr., The Imperial Presidency, Houghton Mifflin, Boston, 1989.

Ryan C. Hendrickson, The Clinton Wars: The Constitution, Congress and War Powers, Vanderbilt University Press, Nashville, Tennessee, 2002.

Bill Clinton, «Letter to Congressional Leaders Reporting on the Deployment of United States Aircraft to Bosnia-Herzegovina», Public Papers of the Presidents,1. september 1995, s. 1279-80.

Congressional Record, 13. desember 1995, H14849.

Bill Clinton, «Letter to Congressional Leaders Reporting on Airstrikes Against Serbian Targets in the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia and Montenegro)», Public Papers of the Presidents, 26. mars 1999, s. 459-6.

Hendrickson, The Clinton Wars, s. 130-133.

Jon Sawyer, «Congress Faces the Unpleasant Task of Going on Record about War in the Balkans», St. Louis Dispatch, 25. april, 1999, s. A12

Jon Ward, «Kennedy Proposal Uncovers Party Rift; Leave Iraq now vs. slow Retreat», Washington Times, 10. januar 2007, s. A1.