Japanske byråkrater jobber seg til døde

Halv ett på natta i regjeringsstrøket Kasumigaseki i Tokyo er taxikøene endeløse utenfor regjeringsbyggene. Byråkratene som ikke rakk siste t-bane velter inn i bilene og forsvinner ut i natta.

Scenen viser hvordan hverdagen er for de departmentsansatte i Japan. Selv om de har en status mange misunner dem og en trygg jobb, er livet som byråkrat et tilsynelatende evig hardkjør. Siden de jobber for allmennheten og må kunne håndtere kriser når de dukker opp, er det bestemt at de ikke skal omfattes av landets arbeidsmiljølov, som tillater maks 45 timer overtid i måneden. Fagforeningene deres har heller ikke rett til å streike.

I Kasumigaseki er det dermed ingen begrensninger på arbeidstiden til kanryo, «departementsbyråkratene». Ifølge en undersøkelse Takashi Iwamoto, professor ved universitetet Keio i Tokyo, utførte i 2018 jobber de i snitt hundre timer overtid i måneden.¹ Det er sju ganger mer enn i privat sektor, og langt over karoshi line, grensen for når risikoen blir høy for «død av overarbeid», som helsedepartementet har fastsatt til 80 overtidstimer i måneden. I tillegg er statsforvaltningens budsjetter strengt regulert av loven, noe som ofte betyr at byråkratene ikke får noen overtidsbetaling.

«Det er ikke uvanlig at unge i Kasumigaseki tar livet sitt på jobb. Enkelte måneder jobbet jeg over to hundre timer overtid», forteller den tidligere byråkraten MKL, som helst vil være anonym. Da han jobbet i et departement kom han hjem med taxi «mellom to og fem om morgenen, og dro tilbake til kontoret rundt åtte». «For kona fantes jeg knapt. Jeg var et slags spøkelse», sier han med et bittert smil.

Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!

Papiravis og full digital tilgang

Bestill nå

Fornyes til 199,- per kvartal

Korte tidsfrister

Uten søvn og et normalt familieliv rammes mange av depresjon. I en undersøkelse fagforeningen for statsansatte gjennomførte i Kasumigaseki i 2019, svarte 32,4 prosent at de hadde «dårlig helse», «tok medisiner» eller ble «behandlet på sykehus».² 28 prosent hadde vært eller var redde «for å dø av overarbeid». Selvmordsraten er på 16,7 per 100 000 ansatte, femti prosent mer enn i privat sektor, ifølge Iwamotos undersøkelse. I 2019 registrerte Den nasjonale personalmyndigheten, et offentlig organ som har ansvar for de ansatte i statsforvaltningen, seks tilfeller av karoshi, mot 187 totalt i landet.³

Hovedårsaken til det store arbeidspresset finner vi i måten parlamentsdebattene er organisert på og i særtrekkene til Japans politiske administrasjon. Siden 2012 har Det liberaldemokratiske parti (LDP, høyre) og Komeito (sentrum-høyre) hatt absolutt flertall i begge kamrene i parlamentet. Ettersom parlamentssesjonene avsluttes med avstemning om lovforslagene som diskuteres, forsøker venstrepartiene som er i mindretall å uthale komitémøtene for å blokkere lovforslag fra flertallet. Og det er byråkratene i departementene som har i oppgave å forberede sakene som diskuteres i disse organene.

Ettersom grensene mellom lovgivende og utøvende makt er flytende, må de som regel også presentere proposisjonene for regjeringspartienes representanter, før disse legger dem fram for parlamentet. De jobber derfor tett med de folkevalgte og tar seg av alt fra å organisere møter innad i partiene til forhandlinger mellom parlamentsmedlemmene for å bli enige om lovforslagene før de behandles i parlamentet. Siden departementene ikke har et eget politisk sekretariat er det byråkratene som forbereder svarene på parlamentsmedlemmenes spørsmål til ministrene.

Dermed blir de pålagt både å oppdatere lovforslag og forberede parlamentsdebattene. Som oftest med ekstremt korte tidsfrister, spesielt i stridssaker: Tidspunktene for komitémøtene fastsettes dagen før og gir byråkratene bare en natt til å gå gjennom sakene. «Det hender ofte at vi får dem ni eller ti om kvelden, og de må være klare når parlamentet åpner klokka ni om morgenen. Det går fort seks–sju timer fra du har formulert svarene til hvert organ i departementet har fått sjekket at det ikke er noen feil eller noe som strider med regjeringens synspunkter og ministeren som skal svare er blitt debriefet. Så drar du hjem med taxi eller det første toget på morgenen», forteller MKL.

Færre folk, mer arbeid

I tillegg til arbeidspresset har de ulike nyliberale regjeringene som har avløst hverandre de siste tiårene vært som besatt av landets gjeld, som vokste til 250 prosent av BNP i fjor. De har kuttet gjentatte ganger i departementsstaben, noe som sammen med privatiseringen av flere institusjoner har redusert antall ansatte med ti prosent siden 2004.⁴ Det har skapt et enormt arbeidspress nesten overalt. «De politiske lederne har til og med ment at departementene bør drives med få ansatte, og brukt Googles organisering av sine ansatte i små team som eksempel», forteller Makihara Izuru, spesialist på offentlig administrasjon ved Universitetet i Tokyo. «Situasjonen blir bare verre av at stadig flere saker er tverrdepartementale, som klimakrisen eller frihandelsavtalen TPP, som krever koordinering mellom departementene.»

Kronen på verket er imidlertid de mildt sagt arkaiske arbeidsmetodene. Regjeringen har lenge snakket om digitalisering, men det ser man lite til i praksis. Mye av kommunikasjon mellom parlamentsmedlemmene og departementene foregår fortsatt via faks. Det blir ansett som uhøflig å kommunisere med parlamentsmedlemmene via videokonferanser når lovforslag skal utarbeides, dermed er videokommunikasjon fortsatt en sjeldenhet. Det er derfor ikke uvanlig å se byråkrater bruke flere timer på å skrive ut flere hundre eksemplarer av tykke dokumenter før de skal forklare innholdet i et lovforslag på et møte organisert av regjeringspartiene, og få godkjennelse fra parlamentsmedlemmene.

Problemene rammer alle departementene, men de ansatte i helse- og arbeidsdepartementet blir spesielt dårlig behandlet. Dette departementet, som ble opprettet i 1998 etter sammenslåingen av arbeidsdepartementet og helse- og sosialdepartementet, har endt med å bli et slags gigantisk sekkedepartement med ansvar for alt fra pensjoner, småbarnspolitikk og velferdstjenester til bedring av arbeidsforholdene i privat sektor og sikring av utenlandske arbeideres rettigheter. I en tid hvor Japan har store utfordringer med en aldrende befolkning, er sakene på disse feltene ofte politisk betente. «Vi har kuttet i antall byråkrater siden 1980-tallet. På den tiden var landets årlige sosialutgifter 25 000 milliarder yen [litt over 1950 milliarder kroner]. På førti år er dette tallet blitt firedoblet», sier Hayato Kume, som tidligere jobbet i departementsledelsen. «Arbeidsmengden har dermed uunngåelig økt.» Med en blanding av selvironi og fortvilelse har noen ansatte omdøpt departementet fra kosei-rodo-sho («helse-, arbeids- og sosialdepartementet») til kyosei-rodo-sho («tvangsarbeidsdepartementet»).

Vondt til verre

Under den første koronabølgen i fjor vår holdt departementet på å bryte sammen. Det opprettet en koronaenhet med noen hundre ansatte hentet fra departementets ulike avdelinger. Det førte til at andre oppgaver ble skadelidende. Konsulentselskapet Work-Life Balance intervjuet i fjor sommer 70 ansatte i departementet og slo fast at 13 av dem jobbet over to hundre timer overtid i måneden mellom mars og mai i fjor.⁵ Fire hadde over tre hundre timer overtid.

«Jeg var gravid i åttende måned på den tiden, men siden vi var underbemannet, ble jeg tvunget til å jobbe opptil 24 timer overtid i uka. Noen ganger var jeg på jobb til to om natta», forteller en ung kvinne som ønsker å være anonym. I midten av mars fikk hun en dårlig følelse og dro til sykehuset, hvor legen sa at det var fare for prematur fødsel. Hun ble innlagt umiddelbart. Det gikk heldigvis bra, og hun fødte sitt første barn i mai uten komplikasjoner. «Hva om jeg ikke hadde gått til legen?»

Stadig flere unge takler ikke lenger de lange arbeidsdagene og forlater Kasumigaseki. Ifølge minister for reform av offentlig forvaltning, Taro Kono, sluttet 87 byråkrater mellom 20 og 29 år i departementet «av personlige grunner» i 2019. Bare seks år tidligere var tallet knapt tjue.⁶ Departementsflukten har blitt forsterket av at arbeidsforholdene er blitt bedre i privat sektor, der byråkratene, som er utdannet ved eliteuniversitetene, også får bedre lønn.

Ikke overraskende er stadig færre studenter interessert i å jobbe i staten. I 2018 var 22 559 meldt opp til opptaksprøven for høyere offentlige stillinger, mot over 45 000 i 1996.⁷ «Vi må løse dette problemet, ellers vil alt gå fra vondt til verre. Departementene vil jobbe stadig tregere og det vil gjøres flere administrative feil. Det vil gå ut over våre medborgere», sier Kume.

Kritisk for Kasumigaseki

Inntil nå har få brydd seg om alvoret i situasjonen. Etter korrupsjonsskandalene som rystet Japan på 90-tallet, har byråkratene ikke stått høyt i kurs hos japanerne. Tilliten til dem er bare 2,6 på en skala fra 1 («fullstendig upålitelige») til 5 («helt pålitelige»), ifølge en undersøkelse meningsmålingsinstituttet Central Research Services gjennomførte i 2018.⁸ 46 prosent av de spurte i undersøkelsen mente at statsforvaltningen «mangler transparens». Heller ikke politikerne interesserer seg særlig for byråkratenes kår. «Det er en sak som verken gir stemmer eller penger. Parlamentsmedlemmene i mitt parti er ikke interessert», sier tidligere helseminister Yasuhisa Shiozaki (LDP), som nå jobber for å bedre arbeidsforholdene i Kasumigaseki.

Det kan imidlertid endre seg med regjeringen som Yoshihide Suga dannet i september. Pandemien har vist at det haster med å innføre nye arbeidsmetoder, som hjemmekontor, digitale dokumenter og videokonferanser. Noe av det første tidligere utenriksminister Taro Kono gjorde etter å ha blitt utnevnt til minister for reform av offentlig forvaltning, var å kunngjøre at han ville avskaffe hanko, stemplene som brukes til å signere administrative dokumenter og å stemple inn og ut folk fra departementene og de politiske institusjonene. Avskaffelsen av dette symbolet på ineffektive japanske arbeidsmetoder vil gjøre det enklere å gå over til digitale dokumenter. Kono har også bestilt en undersøkelse om overtidsbruk. Og ikke minst vil staben i helsedepartementet utvides med 582 stillinger, det vil si to prosent mer enn i fjor⁹ – en økning man ikke har sett på tjue år. I desember insisterte Kono: «Kasumigaseki er i en kritisk tilstand. Avskrekket av endeløs overtid gir kompetente byråkrater opp karrieren sin i staten. Dette er et stort problem, også for våre medborgere. Den onde sirkelen må brytes.»¹⁰

Oversatt av redaksjonen

Yuta Yagishita er journalist, bosatt i Tokyo.

1
Takashi Iwamoto, «For reform av arbeidsstilen i Kasumigaseki. Gjøre slutt på lange arbeidsdager og produktivitetsøkning gjennom informasjons- og kommunikasjonsteknologi» (på japansk), PR Times, 6. juni 2018.
2
«Undersøkelse om overtid blant departementsansatte» (på japansk), Kampkomité for statsansattes fagforeninger, 31. juli 2019.
3
«Hvitebok om død» (på japansk), Japans helse-, arbeids- og sosialdepartement, Tokyo, 30. oktober 2020.
4
«Endring i arbeidsstyrken til offentlige etater» (på japansk), Kabinettkontoret (knyttet til statsministeren), 16. juni 2020.
5
«Undersøkelse av arbeidsforhold i departementene under koronapandemien» (på japansk), Work-Life Balance, Tokyo 3. august 2020.
6
«More young Japan elite bureaucrats quitting; minister expresses concern», The Mainichi, Tokyo, 20. november 2020.
7
«Hvitebok for den offentlige forvaltningen 2018» (på japansk), Japans personalmyndighet, Tokyo, 1. juni 2018.
8
«Meningsmåling om japanernes tillit til parlamentsmedlemmer, offentlig ansatte, store selskaper og politiet» (på japansk), Central Research Services, Tokyo, mars 2018.
9
«Presentasjon av arbeidsstyrken i departementet for administrasjonsåret 2021» (på japansk), Japans helse-, arbeids- og sosialdepartement, 21. desember 2020.
10
Taro Kono, «Presentasjon av appell om forbedring av arbeidsforholdene i Kasumigaseki» (på japansk), Work-Life Balance, 25. desember 2020.

Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!

Papiravis og full digital tilgang

Bestill nå

Fornyes til 199,- per kvartal

Japanske byråkrater jobber seg til døde