Styrer folkegruppene seg selv?

I februar 2008 ble Kosovos uavhengighet anerkjent av de viktigste vestlige landene. I august anerkjente Russland Abkhasias og Sør-Ossetias uavhengighet. Disse hendelsene vitner om en avgjørende endring i relasjonene mellom stater. Den fredelige sameksistensen, som har rådet fram til nå, hvilte på gjensidig anerkjennelse av noen bestemte regler, deriblant den territoriale integriteten. Anerkjennelsen av entiteter som ønsker å løsrive seg mot sentralmaktens vilje, bryter med denne holdningen og svekker en rekke flernasjonale stater.

Etter andre verdenskrig ble de internasjonale grensene tegnet opp på ny, og Tyskland ble delt i to. Men selv under den kalde krigen unngikk stormaktene å utvide konfliktområdet med å opprette nye stater. Riktignok støttet Sovjetunionen og USA aktivt avkolonialiseringen. Riktignok anerkjent stormaktene ikke nødvendigvis den sittende regjeringen som legitim når en stat ble sønderrevet av borgerkrig. Men disse to holdningene førte ikke til at eksisterende stater ble delt, slik tilfellet er i dag i Serbia og i Georgia.

Moteksempelet er Bangladesh, det tidligere Øst-Pakistan, som i 1971 ble støttet av Sovjetunionen og India. Men det gikk noen år etter uavhengighetserklæringen før den nye staten ble anerkjent av Pakistan. Denne typen normalisering virker utelukket i Kosovo, Abkhasia og Sør-Ossetia.

De eksterne maktenes anerkjennelse går imot prinsippet om å ikke blande seg inn i andre staters interne anliggender, som blir betraktet som et sentralt folkerettslig prinsipp. Faktisk lar det moderne begrepet om suverenitet seg ikke forstå uten en stats eksklusive kontroll over sitt territorium. Allerede etter NATOs intervensjon i Kosovo i 1999, hadde FNs sikkerhetsråd erstattet Serbias myndighet med en internasjonal administrasjon. Men denne beslutningen ble tatt i overensstemmelse med FN-charteret og krenket formelt sett ikke Serbias territoriale integritet, noe som skjedde ni år senere med anerkjennelsen av Kosovos uavhengighet. Sikkerhetsrådet ble i dette tilfellet presentert for noe som allerede var en kjensgjerning, som også var tilfellet noen måneder senere med Abkhasia og Sør-Ossetia.

Prinsippet om selvstyre for folkegrupper kan ikke anvendes på disse tre nye statene. Prinsippet som ble definert i folkeretten på 60-tallet, innebærer kun en rett til uavhengighet for kolonier eller territorier som var under utenlandsk herredømme. Og selv om de jugoslaviske og sovjetiske grunnlovene garanterte en rett til løsrivelse for de føderale republikkene, anerkjente de ikke entitetene som tilhørte disse republikkene, som Kosovo, Abkhasia og Sør-Ossetia.

Dessuten presentert regjeringene som gikk inn for Kosovos uavhengighet dette som et særtilfelle. Det var ikke snakk om å innføre en ny politisk doktrine eller skape presidens i folkeretten. Denne holdning gir dem frie hender i andre løsrivingskonflikter og gjør at de kan forsikre sine allierte som sliter med lignende konflikter, som Spania og Kypros, om at denne politikken ikke vil vendes mot dem.
Russland har fordømt denne posisjonen, og bemerket at stillingstakningen til visse vestlige land motsier politikken deres i andre verdensdeler og vil ha en innvirkning på Abkhasia og Sør-Ossetia. Da Russland anerkjente disse, påminnet landet om at enhver suveren stat har rett til å anerkjenne andre. Og russerne kom med en rekke argumenter om den særegne situasjonen til Abkhasia og Sør-Ossetia. Men de gikk ikke lenger, bevisst på problemene med å fremme en doktrine som kan brukes i andre sammenhenger, nærmere bestemt i Nord-Kaukasus.

DET KAN IKKE utelukkes at stormaktene på sikt vil revurdere problemene som har oppstått med disse tre entitetene, og komme fram til en midlertidig løsning, uten dermed å ordne opp i suverenitetsspørsmålet. De store stabilitetsproblemene må løses: Ikke bare sikkerheten ved de nye grensene, men også integreringen av de lokale minoritetene og hjemvendingen til forvisste folkegrupper. Et kompromiss om den internasjonale statusen til disse territoriene virker vanskelig. Det ville utfordre alliansene som er bygd mellom Russland og Serbia på den ene siden, og de vestlige landene og Georgia på den andre. Dessuten ville et kompromiss utvilsomt innebære en deling av disse territoriene etter etniske kriterier.
Folkerettens rekkevidde og myndigheten til Sikkerhetsrådet svekkes dermed uten at man kan se for seg noen reform. Dette forhindrer ikke den ene eller den andre i å støtte seg til en rekke prinsipper i ord og handling. Men hver part anser seg selv som eneste legitime dommer. Og de normative argumentene tjener til å rettferdiggjøre de eksepsjonelle valgene som har blitt gjort. Et overblikk over dem vil gjør det mulig å sammenligne virkningen til de forskjellige politiske valgene. Seks slike argumenter kan skilles ut.1

Det første prinsippet finner man i både de vestlige og de russiske diskursene: Løsrivelse må ha en «rettferdig grunn». Sagt på en annen måte, urettferdigheten må være tilstrekkelig karakterisert for å gjøre en unilateral uavhengighetserklæring akseptabel. Tvangsforvisningen av nærmere 700 000 kosovoalbanere før og under konflikten mellom NATO og Serbia i 1999, tjente her til å nekte Beograd for all tid retten til å utøve myndighet over opprørsprovinsen. Det er det samme prinsippet som den russiske regjeringen brukte når den anklaget Tbilisi for «folkemord» på det sørosseterne. Motstanderne av denne linje plasserer seg også innenfor dette feltet av en «rettferdig grunn». Beograd og Tbilisi hevdet at utbrytermyndighetene hadde utført etnisk rensning mot den serbiske og den georgiske befolkningen.

I denne typen krig har ord en stor betydning. De russiske myndighetene berettiget anerkjennelsen av Sør-Ossetia ved å ureservert utnytte termen «folkemord». De hadde likevel store problemer med å underbygge påstanden. De georgiske myndighetene, på den andre siden, overdrev sterkt antallet flyktninger fra Abkhasia. Den georgiske presidenten, Mihkail Saakasjvili, påsto at det dreide seg om en halv million flyktninger, noe som tilsvarer antallet innbyggere i Abkhasia før krigen i 1992–1993.2

Ifølge det andre prinsippet som brukes, skal enhver beslutning styres at man forfølger en rettferdig grunn. Styresmaktene som støtter seg til dette prinsippet forsøker å demonstrere det for verden. Samtidig gir de uttrykk for at intensjonene til motstanderne går imot denne grunnen de mener de handler i tråd med. Moskva blir slik anklaget for å forsvare Abkhasia og Sør-Ossetia kun for å realisere sine hegemoniske siktemål i Sør-Kaukasus. Russland anklager i sin tur USA for å ha gitt Georgia våpen for å styrke det amerikanske militærnærværet i regionen.

Det tredje argumentet går ut på at en unilateral uavhengighetserklæring kun er «en siste utvei». Alt som kan gjøres for å komme fram til en avtale mellom utbryterentitetene og sentralregjeringen må ha blitt forsøkt. I mars 2007 forsvarte FNs spesialutsending, Martii Ahtisaari, uavhengighet for Kosovo med at det var blitt «åpenbart at partene ikke er i stand til å bli enige om Kosovos framtidige status».3 Den russiske presidenten Dimitrij Medvedev refererte også til lange og nyttesløs forhandlinger forut for sin beslutning om diplomatisk anerkjennelse av utbryterentitetene i Georgia.

Ifølge det fjerde prinsippet må en uavhengighetserklæring anerkjennes av en «legitim myndighet». Det er ikke noe problem så lenge det er en avtale med sentralregjeringen. Men hva skjer i det motsatte tilfellet? Hvilken instans kan da fungere som en «legitim myndighet», som kan gi suvereniteten til den nye staten? Tilhengerne av anerkjennelse av Kosovo håpet at FNs sikkerhetsråd skulle vedta en «uavhengighet under tilsyn» etter at Beograd satt seg på bakbeina. Men motstanden fra Russland og Kina felte dette forsøket. Plutselig ga tilhengerstatene seg selv retten, som suverene stater, til å fatte en slik beslutning uten samtykke fra andre myndigheter.

Den «rimelige sjansen» for at en ny stat, på kortere eller lengre sikt, vil anerkjennes av et flertall av verdens land, er det femte prinsippet som trekkes fram. Når man betrakter Kosovos sjanse for suksess må man innrømme at tilhengerne var litt i overkant optimistiske. For det første trodde de at tyngden til USA og de viktigste europeiske landene var tilstrekkelig til å integrere utbryterentiteten kjapt inn i blant resten av verdens stater. Men for tiden stagnerer det. I midten av september, syv måneder etter uavhengighetserklæringen, har kun 47 av FNs 192 medlemsland anerkjent Kosovo.

Russerne handlet fullstendig på egenhånd når de besluttet å anerkjenne de to utbryterenklavene, og trodde at en stat alene var nok til at disse entitetene ble folkerettslige rettssubjekter. For Russland har Abkhasia og Sør-Ossetia nå samme folkerettslige status som Georgia – de har nå juridisk fullmakt til å godkjenne utplassering av russiske tropper på deres territorium. Denne statusendringen har kun blitt akseptert av Moskva, men det er tilstrekkelig for å endre de formelle rammene for forhandlingene med Tbilisi.

For stater som handler på denne måten må kostnadene og gevinstene vurderes på forhånd, på nasjonalt eller internasjonalt nivå. Respekten for «rimelighet» er det sjette handlingsprinsippet. Også her viser de tre tilfellene seg svært problematiske. Tradisjonelt har stormaktene ment at en gevinstene ved en ensidig anerkjennelse koster mer enn det smaker, særlig på lang sikt. I Kosovo vektla de vestlige maktene de forventede fordelene, der den viktigste var stabilisering av landet. Og hevdet at hvis man ikke anerkjente landets selvstendighet, så ville man risikere at kosovoalbanerne ville uttrykke sitt sinne gjennom voldelige demonstrasjoner. Dette ville få dramatiske konsekvenser for den serbiske minoriteten og nabostatene. Kun en «uavhengighet under tilsyn» ville gjøre at man unngikk denne faren. Dette alternativet ville dessuten gjøre det enklere for utenlandske investeringer, og gjøre det mulig for Kosovo å bli medlem i de internasjonale organisasjonene.

Motstanderne la på den andre siden vekt på kostnadene, der det viktigste var at man ville oppmuntre selvstendighetsbevegelser over hele verden. Denne risikoen ble betraktet som langt større enn de eventuelle fordelene, noe som gjorde at en rekke land nektet å støtte Kosovos selvstendighetskrav.

Spørsmålet om rimelighet var også sentralt for russerne. Foruten frykten for å isoleres internasjonalt, ville ikke sentralmakten stimulere til debatt om retten til uavhengighet i Russland, selv om det ikke eksisterer en umiddelbare fare for løsrivelse. Krigen i august 2008 forskjøv definitivt balansen. I Moskvas øyne setter delingen av Georgia sluttstrek for diskusjonene om Abkhasias og Sør-Ossetias juridiske status og behovet for en internasjonalisering av de (russiske) fredsbevarende styrkene som er utplassert i disse to territoriene.

KOSOVO, ABKHASIA OG Sør-Ossetia har erklært seg selv som suverene stater. Den delvise anerkjennelsen av disse utbryterentitetene understreker hvor delt «det internasjonale samfunnet» er i dette spørsmålet. Det forhindrer likevel ikke at man bruker de samme prinsippene for å legitimere eller motsette seg opprettelsen av nye stater. Man har i hvert fall et felles språk. Men det er en mager trøst i møte med farene for ustabilitet skapt av denne nye praksisen som går utenom folkeretten.

Oversatt av R.N.

1 Disse prinsippene er lånt fra «rettferdig krig»-tradisjonen. Se Moral Constraints on War: Principles and Cases, Lexington Books, Lanham (Maryland), 2008, s. 237–259.

2 Georgia News Digest, 21. februar 2008

3 Brev av 26. mars 2007 fra FNs generalsekretær til presidenten for FNs sikkerhetsråd, S/2007/168, s. 2 (www.unosek.org/docref/report-english.pdf)
(…)