Framtidens samarbeid i Sør

Under de store handelsforhandlingene på 90-tallet viste landene i Sør at de var i stand til å gjøre felles front mot liberaliseringen av handelen med landbruksvarer. Argentina, Kina, India, Brasil og Sør-Afrika var spesielt aktive. For å stå enda sterkere bestemte de tre sistnevnte landene seg for å danne IBSA (India, Brasil, Sør-Afrika).

Gruppa ble først samlet ad hoc i juni 2003 i Brasilia, før den formelt ble etablert i september samme år under 58. sesjon i FNs generalforsamling av de daværende statslederne Atal Bihari Vajpayee, Luis Inacio Lula da Silva og Thabo Mbeki. Hensikten var å forsvare felles interesser i FN, Det internasjonale pengefondet (IMF), og Verdens handelsorganisasjon (WTO).

IBSA ønsket å være spydspissen for en gruppe utviklingsland. Ideen ble først framsatt av den daværende sørafrikanske ministeren for handel og industri, Alec Erwin, som mente Sør-Afrika sto i fare for «å bli isolert i en globalisert verden preget av økende avstand mellom de utviklede og de mindre utviklede landene».¹ Sør-Afrika hadde et sterkt behov for dette, ettersom Kina, Brasil og India på denne tiden hadde iverksatt store økonomiske reformer for å tiltrekke seg internasjonale investeringer.

IBSA er basert på en uformell multilateralisme, og har ikke noe permanent sekretariat. Forumet viser i så måte den siste internasjonale utvik-lingen: transkontinentale institusjoner, færre aktører for mer diplomatisk-økonomisk effektivitet («minilateralisme»), så vel som et ønske om å styrke de bilaterale båndene mellom stater for å overvinne multilateralismens begrensninger på handelsområdet.

DETTE ER IKKE FØRSTE GANG det etableres et flerstatlig ideologisk eller protestbasert organ. Men to aspekter særpreger medlem-mene av IBSA: De er demokratier og de er ikke knyttet til Vesten. Ikke bare tjener ikke denne triaden en dominerende makt; den forster-ker medlemmenes regionale posisjon og skaper prosesser for samarbeid.

Gruppas felles verdier har gjort at Argentina har blitt holdt på en viss avstand. I Sør-Afrika har man verken glemt de tette forbindelsene mellom det argentinske militærregimet (1976–1983) og sørafrikanske apartheidregimet, eller Menem-regjeringens (1989–1999) «kritiske» relasjoner til USA. Dette kan imidlertid endre seg. Enkelte ser allerede for seg en avtale mellom IBSA og fellesmarkedet Mercosur.²

Kina er blitt holdt utenfor på grunn av landets autoritære styresett, samt at medlemslandene bekymrer seg for landets vilje til å bli en super-makt. Denne uuttalte fiendtligheten hindrer ikke for sammenfallende interesser: Det siste IBSA-toppmøtet i Brasilia 15. april 2010 fant sted samtidig med det tilsvarende møtet i BRIC (Brasil, Russland, India og Kina). 24. desember 2010 ble sistnevnte til BRICS, med Sør-Afrika som nytt medlem.

Dette firepartssamarbeidet i internasjonale fora har vært under oppseiling i lengre tid. Under det andre ministermøtet i klimaforhandlingene (april 2010) figurerte en gruppe som kalte seg «Basic» (Brasil, Sør-Afrika, India, Kina) og som støttet København-erklæringen.

Denne grupperingen har blitt videreført. Barack Obama ble oppmerksom på dette allerede under klimatoppmøtet i København. Han ønsket å bli invitert til Basic, fordi han var overbevist om at medlemslandene der satt på nøkkelen til å få i stand en avtale. Allerede da uttalte gruppa seg om ekspertrapportene og forberedte tillegg til Kyoto-avtalen for etter 2012 (for eksempel krav til reduksjoner i klimagassutslipp fra industrilandene). Denne alliansen styrket seg på bekostning av de europeiske landene, som utviklingslandene mener har skylden for fiaskoen på klimatoppmøtet. Men Basic kan like gjerne vende seg mot USA.

SAMMENFALLENDE VISJONER og strategier skaper felles arbeidsmåter og styrker IBSA ytterligere. Rett nok er det ikke noen meta-regjering som har vokst fram etter 2003, snarere en nyregionalisme basert på regjeringssamarbeid (17 ikke-statlige arbeids- og disku-sjonsgrupper). Dette er i ferd med å skape en strategi for å omgå overfylte multilaterale fora.

Landene i IBSA ønsker å bli faste medlemmer av FNs sikkerhetsråd. I New Delhi og Brasilia sier man det uten omsvøp. I Pretoria er det langt vanskeligere å utrope dette målet for gud og hvermann, ettersom landet er bundet til en resolusjon Den afrikanske union vedtok i 1997, som går inn for en utvidelse av sikkerhetsrådet med fem afrikanske land med et ikke-fornybart fireårsmandat uten vetorett. Dermed gjenstår det fire land på toppen av lista over kandidater til en permanent plass: Tyskland, Japan, Brasil og India.

Selv om IBSA-landene har de samme planene i FN, må de gå stille i dørene så de ikke støter de mange landene med lignende ambisjoner – som Argentina, Indonesia, Mexico, Nigeria, Algerie, Egypt og selv Pakistan. I tillegg kommer reservasjonene til Kina, som allerede er fast medlem av sikkerhetsrådet og nødig vil ha India med.

Hvert av landenes ønske om å representere «sitt» kontinent på verdensscenen, gjør det ikke enklere. Sant nok er alle tre regionale giganter, og den gjensidige anerkjennelsen er ikke grunnløs. Men en viss tilbakeholdenhet er nødvendig for ikke å provosere andre oppadstigende land, som kan danne «småkoalisjoner» mot det de oppfatter som en hegemonisk makt.

Under toppmøtet i New Delhi i 2008 ble de tre IBSA-grunnleggerne enige om å arbeide for å gjøre de globale institusjonene «mer demokratiske, representative og legitime gjennom mer engasjement fra oppadstigende land i beslutningsprosessene». Med dette målet for øye møtes statslederne regelmessig. I tillegg kommer møter knyttet til sesjoner i FNs generalforsamling og andre multilaterale fora (som for eksempel FNs menneskerettighetsråd, WTO, Verdensorganisasjonen for immateriell eiendomsrett, Antarktistraktaten og Konferansen for gjenoppbyggingen av Gaza).

Mulighetene er mange til å bli bedre kjent og skape økt forståelse, og til å bli enige felles standpunkter og befeste alliansen gjennom samarbeid på ulike områder. Selv om det ikke eksisterer noen «IBSAnsk» identitet, viser det seg at de lite synlige kontaktene mellom regjeringene er effektive, også på de vanskeligste områdene. Etter et møte i Pretoria i februar 2004 sikret forsvarsministrene utviklingen av en ny generasjon luft-til-luft-raketter med en avtale mellom Brasil og Sør-Afrika. Det ble dessuten gjennomført felles flåteøvelser utenfor kysten av Sør-Afrika i mai 2008.

MEDLEMSLANDENE I IBSA klarer å bli enige om felles uttalelser om de fleste store internasjonale sakene. Ett eksempel er erklæ-ringen på 45 punkt fra forumets femte toppmøte. Den angikk nedrustning og ikkespredning, kampen mot terrorisme, FNs fredsbevarende operasjoner, Iran, Afghanistan, i tillegg til politisk vold i Guinea-Bissau, arbeidet med Ouagadougou-avtalen om Republikken Gui-nea,³ samt gjenoppretting av konstitusjonell orden på Madagaskar.

Ettersom IBSA først og fremst er en politisk konstruksjon, påvirkes den lite av lederskifter i medlemslandene. Da makten skiftet hender i India (og lederen for det nasjonalistiske hindupartiet BJP, Atal Bihari Vajpayee, ble erstattet som statsminister av Manmohan Singh fra Kongresspartiet), eller da Jacob Zuma overtok for Thabo Mbeki i Sør-Afrika, truet ikke det et fellesskap basert på en felles økonomisk visjon. De tre medlemslandene ønsker å etablere en stor frihandelssone i samsvar med de regionale handelsavtalene foreskrevet i GATT-avtalen. Denne vil omfatte Mercosur, det indiske subkontinentet og Den sørafrikanske tollunion (SACU).

Målet er ambisiøst. Handelen mellom de tre landene nådde ti milliarder dollar i 2008 (en økning på 156 prosent i løpet av sju år). Dette får imidlertid sine rette proporsjoner når man ser at samme året var handelen mellom Brasil og Kina alene på 43 milliarder dollar. Ikke bare øker prisene på grunn av avstandene (tolv prosent for varer transportert mellom India og Brasil, ti prosent for transport mellom Sør-Afrika og India). Produsentenes rykte hos forbrukerne er heller ikke alltid framragende, for eksempel mener brasilianerne at indiske produkter ofte er av dårlig kvalitet.

Dette er grunnen til at statslederne ved hvert toppmøte følges av store delegasjoner forretningsfolk. Dermed kan disse overbevises om at de har interesse av denne politiske konstruksjonen. Oppgaven er enorm. De fleste bedriftslederne i de tre landene har aldri hørt om IBSA, og mange ser på det hele som en utelukkende geopolitisk enhet.

EN HANDLINGSPLAN ble vedtatt i New Delhi i 2007 for å vise at IBSA ikke bare er en arena for meningsytringer, men et sted for utvikling av handlingsstrategier og økonomiske synergier (harmonisering av havne- og tollprosedyrer, reduserte transaksjons- og transportkostnader) og teknologiske framskritt (forskningsprogrammer på malaria, AIDS, biodrivstoff, nanoteknologi, oseanografi). Disse prosjektene og PR-en rundt dem har også som mål å bedre medlemslandenes internasjonale omdømme.

De har opprettet arbeidsgrupper for ulike sektorer for å skape synergi og utveksle gode ledelsesmetoder (offentlig administrasjon, landbruk, handel, investeringer, skatter, helse, vitenskap og teknologi, transport, turisme). Dette har så langt ført til tolv samarbeidsavtaler (blant annet innen sivil luftfart, biodrivstoff, vindkraft, høyere utdanning og likestilling), fem andre forhandles det fremdeles om (særlig sjøtransport).

Vi er altså vitne til en symbolsk konstruksjon der regionalt samarbeid viser morgendagens samarbeidsformer (landbruk, ledelse via internett, fornybar energi, felles finansiering av forskning og utvikling). En felles samarbeidskultur i internasjonale fora så vel som solidaritetsarbeid (et fond for humanitær bistand ledet av FNs utviklingsprogram støtter prosjekter i Haiti, Lagos, Burundi, Kapp Verde og i Guinea-Bissau). Og utvekslingsprogram folkene imellom. Det er etablert fora for forretningsfolk, kvinner, parlamentarikere, konstitusjonelle råd, og det arrangeres kulturarrangementer.

IBSA ER MINDRE SYNLIG og innflytelsesrikt enn sine tre medlemmer hver for seg, og kan ikke på dette stadiet betraktes som en betydningsfull internasjonal aktør. Likevel gjør rollen som paraplyorganisasjon for mange ulike initiativer det mulig å kombinere statenes interesser med styrket utveksling sivilsamfunnene imellom. Et nytt paradigme for samarbeid Sør-Sør?

Nødvendigheten av internasjonalt samarbeid er det ikke mye uenighet om. Men konsensusen mellom de mektige og fragmenteringen av regionale institusjoner bekymrer de «små» som ikke får plass ved bordet, og alle de som ønsker en institusjonell og globalisert tilnærming til verdens problemer. Ved siden av IBSA fortsetter derfor India og Brasil med å utvikle relasjoner til alle aktører på den afrikanske arena, stater så vel som regionale organisasjoner (som Nepad og SADC).⁴ Toppmøtene mellom India og Afrika (New Delhi, april 2008) og mellom Brasil og Afrika (Fortaleza i juni 2003, dialog om matvaresikkerhet i mai 2010) viser denne politikken, liksom toppmøtene mellom Afrika og Sør-Amerika (Abuja i november 2006, Merida i september 2009) som president Lula var en av opphavsmennene til.

Som president Mbeki ønsket i New Delhi i 1996, er Sør-Afrika i ferd med å bli en bro mellom Sør-Amerika og det indiske subkontinentet. Det er bra for landets internasjonale prestisje så vel som for økonomien, særlig for havnene i Durban og Cape Town.

Om IBSA åpner for nye geopolitiske bånd, skyldes det Sør-Afrikas strategiske beliggenhet og president Lulas aktivisme. I løpet av sine to man-datperioder bega han seg fem ganger til Afrika, besøkte tjue land, og dro i gang forhandlinger mellom Mercosur, Egypt og Marokko. Lula nølte heller ikke med å delta, sammen med den Venezuelas Hugo Chávez, på det første møtet mellom utenriksministre fra Sør-Amerika og Sør-Afrika i Caracas 6. august 2010.

Nye flernasjonale institusjoner som IBSA overlever ikke på lederskapet til én eller to aktører. De lever videre bare dersom de viser seg effektive på globalt nivå og innfrir forventningene til de økonomiske aktører. Ut fra denne erfaringen krever landene at ethvert stort eller middels stort land som ønsker å bli med i en transkontinental institusjon, må bidra med gode strategier overfor andre flerregionale konstruksjoner, og med et aktivt bilateralt diplomati.

Oversatt av L.H.T.

Fotnoter:
1 Tale holdt under Metal and Engineering Industries Bargaining Council, i Johannesburg 8. november 2002.

2 Mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela.

3 En avtale fra januar 2010, som sørget for overgang til demokrati i Guinea med presidentvalg i august-september.

4 Nepad: Nytt partnerskap for utvikling i Afrika (Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique). SADC: Fellesskap for utvikling i Afrika sør for Sahara (Communauté de développement d'Afrique australe).

(…)