FNs sikkerhetsråd, New York, 21. februar. Etter å ha fordømt det russiske angrepet på Ukraina, som de fleste av sine kolleger, la Kenyas ambassadør Martin Kimani til: «Videre fordømmer vi kategorisk tendensen de siste tiårene til at mektige stater, inkludert medlemmene av Sikkerhetsrådet, hensynsløst bryter folkeretten.» Han kom også med en advarsel i form av en høytidelig appell: «Multilateralismen ligger for døden i kveld. Den har blitt angrepet i dag, slik den har blitt av andre mektige stater i nylig fortid. Vi oppfordrer alle medlemsland til å samle seg bak generalsekretæren og be ham om at vi alle slutter opp om standarden som forsvarer multilateralismen.»

Sjelden har noen klart å beskrive så godt med så få ord den internasjonale krisen som i over ti år har tilspisset seg og nå utgjør en eksistensiell trussel for FN. Som Kimani påpeker i diplomatenes høflige språk, er det definitivt ikke første gang at FN-paktens hovedprinsipper – spesielt forbudet mot å bruke makt og mot å blande seg inn i andre lands indre anliggender – blir skamløst angrepet av ett av de fem permanente medlemmene av Sikkerhetsrådet (USA, Russland, Kina, Storbritannia og Frankrike).

Blant de mest spektakulære bruddene på disse prinsippene var invasjonen av Irak i 2003, utført av en koalisjon ledet av USA og Storbritannia. Mer nylig førte USA, Frankrike og Storbritannias ulovlige bombing av kjemiske anlegg i Syria 13. april 2018 til et hastemøte i FNs sikkerhetsråd. «Det finnes en forpliktelse», formante António Guterres den gang, «spesielt når det handler om fred og sikkerhet, til å handle i samsvar med FN-pakten og med folkeretten generelt. Pakten er svært tydelig på disse områdene. Sikkerhetsrådet har hovedansvaret for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet. Jeg ber medlemmene av Sikkerhetsrådet om å forene seg og utøve dette ansvaret.»

Mens den russiske angrepskrigen mot Ukraina denne våren har tatt livet av mange tusen sivile og sendt millioner på flukt, synes FN å ha vært fastlåst i en enestående blanding av sinne og handlingslammelse. I Sikkerhetsrådet blokkerer de faste medlemmene nok en gang all mulig handling. Resolusjonen 25. februar mot Kremls forbrytelser – framlagt av blant annet Frankrike, Storbritannia, Norge og Albania – fikk 11 av 15 stemmer, men ble likevel forkastet. Vetoretten til et isolert Russland var nok til å begrave et initiativ som ville latt rådet utføre sitt hovedoppdrag som internasjonalt politi: å innføre sanksjoner og kanskje iverksette en militær intervensjon, som mot Irak i januar 1991 etter invasjonen av Kuwait sju måneder tidligere, eller mot Muammar Gaddafis Libya i 2011.

Politisk ikke-eksistens

Det har blitt stadig flere frosne konflikter og støyende splittelser i Sikkerhetsrådet. Siden 2011 har organet bare klart å bli enig om tre humanitære resolusjoner om krigen i Syria, uten å ha fått til en fredelig løsning. «La oss passe på at tragedien i Syria ikke også blir FNs grav», advarte den franske FN-ambassadøren François Delattre 22. februar 2018.

Et symptom på lammelsen er at Generalforsamlingen – som i prinsippet ikke kan uttale seg om konflikter som Sikkerhetsrådet har tatt opp – har kommet med ekstraordinære møter om to kriger (Syria og Ukraina) med hjemmel i resolusjonen «Uniting for Peace». Denne resolusjonen fra 3. november 1950 åpner for at Generalforsamlingen kan komme med en politisk uttalelse om en konflikt hvis uenighet mellom de faste medlemmene fører til at saken blir blokkert i Sikkerhetsrådet. Men den gir ikke Generalforsamlingen makt til å iverksette tvangstiltak. Det kan bare Sikkerhetsrådet gjøre. Generalforsamlingen har kommet med to kraftige, symbolske fordømmelser av Russlands krig, vedtatt med et stort flertall 2. og 24. mars. Men disse dekker på ingen måte over at FN ikke har klart å utøve sin funksjon som internasjonalt politi, slik organisasjonen skal ifølge FN-pakten.

Mens et nytt maktmisbruk fra en stormakt truer med å utslette FNs troverdighet, ventet generalsekretæren helt til 19. april med å ta et diplomatisk initiativ. FNs øverste administrative leder – som ofte blir presentert som «fredens pilgrim» – konsentrerte seg i flere uker om den humanitære dimensjonen til konflikten. «Vi vet at FN er tungt og treigt», bemerker Didier Billion, nestleder for det franske Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS), «men den politiske ikke-eksistensen til generalsekretæren de siste ukene er i beste fall forunderlig: Ingen konkret henvendelse til hovedaktørene i krigen, intet vesentlig forslag formulert av en organisasjon som skal fremme multilateralisme og regulere den internasjonale politikken.»¹Didier Billion, «La situation internationale ouverte par la guerre en Ukraine: se parer des raisonnements binaires et du prêt à penser idéologique», 5. april 2022, IRIS.

I en kronikk 19. april ba to hundre tidligere FN-diplomater Guterres om å bruke embetet sitt og foreslå en «tydelig strategi for å gjenopprette freden».²The Guardian, London, 19. april 2022. Først 54 lange dager etter at Russland gikk til angrep, tok Guterres initiativ til et møte med Vladimir Putin og Volodymyr Zelenskyj. Han dro til Moskva og Kyiv etter å ha vært i Ankara, hvor han snakket med Tyrkias president Recep Tayyip Erdoğan, som har forsøkt å mekle i konflikten. Men hva foreslo han?

Forslag til FN-reformer

Uten å hevde at Guterres bør ta like stor risiko som FNs svenske generalsekretær Dag Hammarskjöld, som døde i en flyulykke i Kongo i 1961 da han forsøkte å forhindre løsrivelsen til Katanga,³Det kan ha vært et attentat. kan det påpekes at flere av hans forgjengere i det minste viste en viss vilje til å forhindre at spenninger eskalerte. Egypteren Boutros Boutros-Ghali satte i gang en etterforskning av Israels massakre i Cana (Libanon) – det likte ikke USA, som sørget for at han ikke fikk en ny periode i 1996. Ghanesiske Kofi Annan dro til Bagdad i februar 1998 for å få Saddam Hussein med på en avtale om å tillate internasjonale våpeninspektører, mens London og Washington allerede truet Irak.

Nå mener flere, som den sveitsiske diplomaten Jean Ziegler,⁴L’Humanité, 23. mars 2022. at vetoretten til Sikkerhetsrådets faste medlemmer må fjernes. Denne tilsynelatende enkle ideen har man vært lite interessert i FNs historie. Opprettelsen av FN i 1945 var åpenbart en reaksjon på grusomhetene i andre verdenskrig, men det var framfor alt et resultat av en politisk enighet mellom stormaktene. Disse aksepterte at den nye verdensorganisasjonen skulle ha en reell tvangsmakt, noe forgjengeren Folkeforbundet hadde savnet stort. I bytte fikk de retten til å blokkere avgjørelser. Uten vetoretten ville det ikke vært noe FN. Hvis man avskaffer vetoretten, risikerer man derfor paradoksalt nok å svekke organisasjonen ytterligere. De store og mellomstore maktene ville sannsynligvis vendt seg bort fra FN, og verden ville igjen blitt inndelt i konkurrerende riker og innflytelsessfærer.

Det mangler ikke på forslag til reformer. For eksempel har Den afrikanske union og G4-landene (Tyskland, Japan, Brasil og India) foreslått å utvide antallet permanente seter for å skape en bedre geografisk balanse i denne ekstremt lukkede klubben av vetorett-innehavere. Men det er lite enighet om forslagene. I 2005 ble Annans forslag om å bedre representativiteten til Sikkerhetsrådet og gi mer makt til de midlertidige medlemmene avvist av de permanente medlemmene, som nettopp beskyttes av vetoretten, som gir dem full kontroll over enhver endring av FN-pakten.⁵Rapporten «In larger freedom: towards development, security and human rights for all», 24. mars 2005.

Fra jernteppe til nylongardin

Denne blokkeringen avleder oppmerksomheten fra det som uten tvil er FNs fremste problem, nemlig den elendige internasjonale politiske dialogen, spesielt mellom de permanente medlemmene i Sikkerhetsrådet. Uten å nøle har Russland 14 ganger lagt ned veto mot resolusjoner om granskninger av bruk av kjemiske våpen i Syria eller om sanksjoner mot Bashar al-Assad. Samtidig har Russland kommet med mot-resolusjoner som har blitt blokkert av de vestlige landene.

20. desember 2019 la Russland ned veto mot en resolusjon (støttet av 13 av Sikkerhetsrådets 15 medlemmer) om å forlenge i ett år autorisasjonen til å levere nødhjelp via to grenseoverganger i Tyrkia og Irak. Russland mente, med støtte fra Kina, at resolusjonen ville gi en oppfatning av styrkeforholdene på bakken som ville være feilaktig og skadelig for regimet i Damaskus. Russland la derfor fram et eget resolusjonsforslag, med andre grenseoverganger, men det fikk bare fem av de ni nødvendige stemmene. Ingen var uenige i at nødhjelp var nødvendig, så uenigheten var åpenbart politisk, men den ble ikke behandlet som sådan. Kynismen til Russland, som dekket over forbrytelsene til regimet i Damaskus, møtte en vestlig moralsk aktivisme som tidvis sperrer for all politikk.

I 1945 lovet de 51 landene som grunnla FN, å gjøre organisasjonen til «et sentrum for samordning av nasjonenes virke for å nå de felles målene» i FN-pakten (artikkel 1, paragraf 4), nemlig fred og økonomisk, sosialt, kulturelt og vitenskapelig samarbeid. Organisasjonen organiserte effektivt avkoloniseringen, og har holdt oppsyn med og løst mange konflikter og kriser. FNs fredsbevarende styrker beskytter millioner av mennesker hver dag, og hjelpen organisasjonen gir (mat, helse, flyktninger) – fra Ukraina til Den demokratiske republikken Kongo – sikrer overlevelsen til millioner av mennesker over hele verden. Historiker Sandrine Kott har også vist at det multilaterale systemet skapte diskré broer mellom de to blokkene under den kalde krigen, noe som åpnet for en konstruktiv fredsskapende dialog, som gjorde «det porøse jernteppet» til et «nylongardin» innad i organisasjonen.⁶Sandrine Kott, Organiser le monde. Une autre histoire de la guerre froide, Seuil, Paris, 2021.

Vestlig ensomhet

I dag foretrekker stormaktene ofte å lage egne ad hoc-organisasjoner, som G20 eller Fredsforumet i Paris, for å løse problemene sine. «Den kalde krigens internasjonalisme har gradvis blitt erstattet av globalismens logikk», påpeker Kott. «Det vil si av en generell konkurranse mellom individer, grupper og stater. Nyliberalismens tidsalder er preget av paradigmeskifter som er svært tydelige på det internasjonale området.» Vil FN mutere til et humanitært superbyrå, og overlate fred og sikkerhet til stormaktenes lunefulle maktspill?

«De internasjonale styrkeforholdene har alltid ligget til grunn for internasjonal politikk, men vanligvis har det vært en eller flere dominerende makter som har hatt en felles forståelse av atferdsreglene», skrev den tidligere franske ambassadøren i Washington, Gérard Araud, på Twitter 5. april. «I dag er verden igjen i ferd med å bli multipolar, men uten regler og et felles språk.» Mens dødstallene stiger i Ukraina, er det nesten ingen dialog mellom stormaktene. Storbritannias statsminister Boris Johnson har til og med foreslått å fjerne Russland fra Sikkerhetsrådet, og kanskje også fra FN. Det vil i så fall kreve en anbefaling fra Sikkerhetsrådet – som er umulig på grunn av Russlands vetorett – eller en endring av FN-pakten, som ikke bare må vedtas av Generalforsamlingen, men også godkjennes av de permanente medlemmene i Sikkerhetsrådet. Krisen er dermed åpen og generell.

I motsetning til ved tidligere konflikter lignende krigen i Ukraina ser hele planeten ut til å ha våknet og frigjort seg fra de historiske maktforholdene. Det vil si at de fleste stater nå er i stand til å uttrykke et standpunkt uten nødvendigvis å følge tradisjonelle allianser og forbindelser. De to resolusjonene som fordømte den russiske aggresjonen mot Ukraina, fikk stor tilslutning (141 stemmer 2. mars, 140 stemmer 24. mars), men flere land avsto fra å stemme (37 og 41) eller deltok ikke i avstemningen (9 og 5). De fleste av dem var afrikanske land, inkludert flere tidligere franske kolonier, til tross for press fra Frankrike. 7. april stemte Generalforsamlingen for å suspendere Russland fra FNs menneskerettsråd. Resultatet, tatt i betraktning Russlands alvorlige forbrytelser, taler for seg: 93 for, men også 24 mot og 58 avholdende.

«Vestens nye samhold går hånd i hånd med en relativ ensomhet», bemerket den libanesiske diplomaten Ghassan Salamé på Twitter 25. mars. «Overalt ellers ser vi en forbløffende blanding av tilbakeholdenhet, motvilje mot å velge side, manglende forståelse, likegyldighet, et snev av skadefryd og tidvis en uttalt fiendtlighet.» Mens den internasjonale politikken snus på hodet i kaoset, har den kollektive sikkerheten ikke framstått så skjør siden Cubakrisen i 1962.

«Hvorfor skal Afrika følge de tidligere kolonimaktene, som aldri lyttet til kontinentet da det ba om at krigen i Algerie måtte avsluttes, eller da det la fram en plan for å løse krisen i Libya [i 2011]?», spør den senegalesiske journalisten Gorgui Wade Ndoye, som mener det «haster med å reformere FN for å gjøre organisasjonen troverdig igjen, gi den midlene til å bevare global fred og verne om menneskets verdighet».

Oversatt av redaksjonen

• 1
  Didier Billion, «La situation internationale ouverte par la guerre en Ukraine: se parer des raisonnements binaires et du prêt à penser idéologique», 5. april 2022, IRIS.
• 2
  The Guardian, London, 19. april 2022.
• 3
  Det kan ha vært et attentat.
• 4
  L’Humanité, 23. mars 2022.
• 5
  Rapporten «In larger freedom: towards development, security and human rights for all», 24. mars 2005.
• 6
  Sandrine Kott, Organiser le monde. Une autre histoire de la guerre froide, Seuil, Paris, 2021.